姜明安：法治政府与问责制

　　问责制是法治政府不可或缺的构成要件和推进依法行政的必然要求。国务院《全面推进依法行政实施纲要》确定的建设法治政府的七项目标和依法行政的六项基本要求中的第六项即分别是“行政权力与责任紧密挂钩”，“权责统一”，“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”。问责制之所以成为构建法治政府的不可或缺要件和推进依法行政的必然要求，原因在于：其一，民主政治是法治政府的根基，而民主政治意味着人民当家作主，政府和政府官员为人民服务，向人民负责。政府和政府官员为人民服务得好，人民即信任他们，服务得不好，失职、渎职，给国家和人民利益造成重大损失，人民当然可以和应该通过其代表机关追究他们的责任；其二，依法执政、依法行政是法治政府的根本，而依法执政、依法行政必须以问责制为保障，没有对违法执政、违法行政的严格的责任追究，依法执政、依法行政就永远只能停留在书面和口号上，而不可能化为现实；其三，以人为本，“权为民所用”是法治政府的宗旨，而以人为本，“权为民所用”在实践中受到的最大和最直接的威胁即是官员片面追求GDP的增长，片面追求显性“政绩”。为了GDP的增长，为了显性政绩，他们可以置人民生命财产于不顾，置根本的国家利益和公共利益于不顾。对此，必须以严格的问责制制约。否则，法治政府必将异化。
　　问责制的“责”包括法律责任和政治责任。当然，在现代社会，政治责任也应由法律规范，成为法律化的政治责任。但是，法律化的政治责任仍然属于政治责任的范畴，它与严格的法律责任有着重要的区别。首先，此两种责任的追究对象不同，前者的追究对象是政府和领导职官员，主要为政务官员，后者的追究对象主要是事务性官员（领导职官员如果具有追究法律责任的事由，可以同时成为追究法律责任的对象），通常为相应业务或技术官员；其次，此两种责任的追究主体不同，前者的追究主体应该主要是人民代表机关，或由人民代表机关直接产生和授权的机关；后者的追究主体应该主要是行政法制监督机关和司法机关；第三，导致两种责任的缘由不同，前者主要是因政策、决策失误或失职、渎职、滥权导致人民生命财产或国家利益、公共利益重大损失，后者主要是因违法、违规、违章、违纪行为直接导致人民生命财产或国家利益、公共利益损失；第四，两种责任的责任形式不同，前者主要有引咎辞职、罢免、弹劾、免职等，后者则包括记过、记大过、降职、撤职、开除等行政处分和有期徒刑、无期徒刑、死刑等刑罚处罚。第五，两种责任的追究程序不同，前者通常应循人民代表机关的质询、审议、决定程序，后者则应循行政处分程序和刑事诉讼程序。
　　问责制的“制”指问责的制度化和规范化，包括法律责任和政治责任的制度化和规范化。目前，我国在法律责任的制度化、规范化方面取得了较大进展。国务院2007年4月22日发布的《行政机关公务员处分条例》，对公务员违法违纪行为导致人民生命财产或国家利益、公共利益损失问责的各种事由、责任形式和问责程序进行了详细、具体的规定，实用性、操作性都比较强。《刑法》、《刑事诉讼法》则对公务员滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪问责的标准、程序进行了规范，有较好的追责效果。然而，在政治责任的制度化、规范化方面，我国还存在较大缺陷，实践中随意性较大。2001年国务院颁布的《关于特大安全事故行政责任的规定》调整范围有限，仅限于事故领域，且标准、程序和责任人确定非常原则，很不具体，留下了很大的随意性空间；2004年中央办公厅颁布的《党政领导干部辞职暂行规定》则既非法律、法规，亦非完善的问责制规范性文件，其问责内容仅限于引咎辞职和责令辞职两种责任形式，对领导职官员政治责任的追究主体、方式和程序等均缺乏全面、系统的规定。
　　我国近年来发生的一系列导致公民生命财产安全和国家利益、公共利益重大损害、损失或造成国内外恶劣政治影响的事件、事故，如2005年安徽阜阳的“大头娃娃”事件和广东梅州大兴煤矿透水事故、2007年陕西镇坪县的“周老虎”事件和山西临汾新窑煤矿瓦斯爆炸事故、今年“6：28”贵州瓮安和“7：19”云南孟连的大规模群体性事件、以及最近山西襄汾的“9：8”溃坝重大事故、河北石家庄市乃至全国许多地方均涉案的三聚氰胺奶粉事件、河南登封“9：21”矿难和深圳“9：20”特大火灾事故，等等，大多与所在地方、部门领导职官员的失职、渎职、滥权有关。如果缺乏制度化和规范化的问责制，这些事件、事故和其他类似事件、事故中的领导职官员失职、渎职、滥权的行为就可能得不到有效、有力和公正的责任追究：某一事件、事故被舆论广泛关注，“社会反响”强烈，就可能掀起一阵“问责风暴”，一大批与事件、事故有牵连的官员，不管责大责小，责直接或责间接，均予免职撤职，反之，就可能大事化小，小事化了，甚至不了了之。实践中曾有因一份文件写错几个字的官员丢官的，也有所辖地区、部门发生死伤数十人事故的官员官照做的。这种非制度化、非规范化的问责制不仅对当事官员不公正，对非当事官员也起不到有效震慑作用，难以使他们在其任职岗位上如履薄冰，时时处处谨慎从政。而且还可能导致有权问责机关的官员选择性问责，以达到排斥异己，发展亲己势力的政治目的。
　　因此，很显然，要推进法治政府建设，促进官员，特别是领导职官员，在决策和履职过程中以人为本，以公民生命财产安全和国家利益、公共利益为重，而不是以GDP增长和提高自己的政绩为重，防止重、特大事故和政治影响恶劣的事件发生，必须建立和完善制度化、规范化的政治责任问责制。
　　首先，应通过法律、法规和执法惯例确立政治责任问责标准。即政策、决策失误和失职、渎职、滥权达到多大程度，造成多大损失即应承担多大责任，相应事件、事故导致多大损失，造成多大影响即应对多高级别的党、政官员问责，并根据案情和相应问责标准，确定对该级别的问责是仅及于政府部门领导职官员、还是同时及于政府部门和政府领导职官员，或者同时及于政府及党的领导职官员。这种标准应该是相对确定的，但不可能绝对确定，即应该有一定的弹性幅度，因为政治责任中的政策、决策失误与相应事件、事故的发生，其关系和联系是十分复杂的，法律、法规应该给予问责机关一定的裁量空间，当然，为了防止裁量机关滥用裁量权，问责执法案例的编辑整理是必要的，即通过执法惯例补充法定标准的不足，以制约问责机关的随意性。
　　其次，应通过改革和完善人大的质询、审议、罢免、撤职、免职制度建立和规范政治责任问责的形式和程序。人大和人大常委会应成为最主要的政治责任问责机关。在大多数法治发达国家，议会对政府政策、决策的审议，对政府官员的质询是经常性的，议会不仅可以通过对个别官员的弹劾、罢免问责，而且，议会如果认为整个政府的政策、决策不当（无论是否导致重大事故、事件发生），还可以通过对整个政府任何级别的政府（地方政府或中央政府）提出不信任案，要求政府总辞职而问责。我国虽然不宜完全移植这种制度，但加强和完善人大和人大常委会对政府官员的质询、决策审议和对失职、渎职官员的罢免、撤免制度是非常必要和非常迫切的。不如此，就不可能建立起真正有效的问责制。而我们如果不建立起真正有效的问责制，国务院《全面推进依法行政实施纲要》确定的建设法治政府目标的实现将遥遥无期（《纲要》确定的实现期为10年），党中央提出的科学发展观也难以有真正化为现实的保障。