高一飞：防止“欺上瞒下”不能仅靠“中央政府”

　　今日网易网站，把两条新闻摆在一起，一是一条3月份人大会的旧闻，“老教授直接反映基层官员欺上瞒下，感动温总理”：国务院总理温家宝3月4日（2007年）下午在参加全国政协经济和农业界别联组座谈时，特别点名听取了眼患白内障的杨志福委员的含泪发言。杨志福现场引述采自民间的的顺口溜，向温总理直接反映了部分农村基层官员欺上瞒下、截留中央补贴等深刻问题。（http：news。qq。coma20070305000352。htm），二是最新的消息，“中国社会心态调查报告：民众最信任中央政府”（http：news。qq。coma20070523001551。htm）：调查结果显示，民众对中央政府的信任程度最高，接近很信任。在信息获取上政府新闻媒体、政府公布的统计数字的信任程度高于互联网信息和小道消息。
　　媒体编辑的水平是很高的，两条新闻摆在一起，含蓄地表达了二者的因果关系：正是因为基层官员欺上瞒下，才让民众对中央政府的信任度很高。基层官员欺上瞒下已经是一个不容争辩的事实。2006年09月21日《中国经济时报》报道：中国国际金融有限公司首席经济学家哈继铭在接受上海证券报专访时表示：理论上来说，工业增加值、GDP与发电量的增长趋势应该保持一致，此次统计数字出现背道而驰，不能排除地方政府有意压低数据，放大经济放缓程度的可能性。（地方政府作假欺骗中央调控其实未见效？，http：www。ce。cnxwzxgnszgdxw20060921t200609218657004。shtml）在经济领域，中央政府的政令不畅，似乎越来越普遍了。
　　新华社的调查指出：一些政府官员的诚信度远未达到群众的预期。常见的现象是，某些政府官员对群众当面信誓旦旦，背后信义全无；更有甚者，一些官员将一时的承诺作为糊弄群众的权宜之计和机巧手段，从根本上损害了群众的切身利益。有的地方政府先许以种种优惠政策招商，将投资者引来之后，又出尔反尔，不兑现事先的承诺甚至干出坑害投资者的事情；有的政府部门在其掌管的项目实施中故意侵害承包施工方利益，让企业长期垫付项目费用而不予偿还，部分企业因此被拖垮、拖死；一些地方政府在移民工作中违背国家有关政策，先以种种承诺令移民搬迁，一旦达到目的，就对先前的承诺大打折扣，给移民的生产生活造成极大困难（政府官员诚信问题成关注焦点期待官员践诺重行，http：news。xinhuanet。comlegal20070424content6020701。htm）
　　今天的老百姓“最信任中央政府”，很可能导致这样的看法：只要中央政府加强对地方的监督，就能够让地方政府不敢、不能欺上瞒下。这种金字塔式的权力监督方式，自古以来就有，其最终导致的是地方对中央负责，中央对最高领导人负责，而这种负责是靠不住的；在现代社会，因为人口过多、地域辽阔、管理部门种类繁多等原因，也是不可能做到的。
　　在中国古代，地方政府欺上瞒下的问题，被叫做“朝纲不正，政出私门”，究起原因来往往归结于“权臣之责”，加上人民运气不好，遇上了一个坏皇帝“不问朝政”、“误用奸党”。今天遇到这类问题，在有些老百姓眼里，也可能是认为“中央的政策是好的，只是歪嘴和尚念错了经”。但在民主法治观念深入人心的今天，这样的说法很难被大多数人接受了。一个国家，中央政府有良好的政策，但最终难以贯彻，原因一定在于：一方面法律制度中缺乏内在的监督体系，因为仅有中央的英明是不够的，中央很难对地方进行经常性控制，何况从理论上说，中央政府也是可能犯错误的；另一方面，民众缺乏监督的权利，使基层的问题不能通过本地民众行使权利及时发现并责成纠正，也不能顺畅地传达到中央。
　　现代法治国家，对权力的制约最终要靠权力之间的的制衡：立法、行政、司法应当分权与制衡，也包括“第四权力”媒体对于前面三种权力的监督。另外还通过公民的直接权利监督政府的权力，即以权利制约权力。
　　在《论法的精神》一书中，孟德斯鸠明确提出行政、立法和司法三者的分权与互相制衡，认为这是公民自由的保障。他认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。他进一步论证立法、行政、司法必须三权分立和相互制约的必要性，因为“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律”。“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了”。“如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了”。（孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆1961年第1版，第154、156页。）
　　罗素说：“世界是没有希望的，除非权力能被驯服”。分权制衡是有史以来最伟大的发现。一个能有效抑制权力并且稳定有序的国家与一个权力滥用造成腐败或者动荡的国家，区别仅仅在于权力能否分立与制衡。我国虽然没有实行西方三权分立的政体，但中央和地方都在立法之外再设一府两院，存在事实上的权力制约的设计，但是这种制约的作用往往被权力的一体化所消解。根据宪法，在坚持党的领导下，一府两院对人大负责，立法机关、司法机关对行政机关有监督权，但是众所周知的事实是，这种权力往往被集中在一个部门，一个部门的权力又集中于一把手。一个地方的一把手出了问题，又往往带出一窝黑，前上海市委书记陈良宇的案子就充分说明了这一点。所以，只有加强政治体制改革，使权力分开与制衡，才能改变地方领导可以一手遮天，上可以欺骗中央，下可以打压百姓的现状。
　　制约权力，还要靠公民通过各种政治权利监督政府，我国宪法也规定了各国宪法都规定了的政治权利：批评、建议、申诉或检举权利；选举权和被选举权；言论、出版、集会、结社、游行示威等政治权利和自由。党的十六届六中全会所做出的《决定》中，明确提出“公民有知情权、参与权、监督权、表达权。”从内容上来看，我国宪法对于国际公约和世界文明国家所规定的政治权利规定，但问题是，这些权利的落实还存在问题：我国公民的言论、出版权利还受到了过多的限制，彭水诗案之类的现代版“文字狱”在各地还有发生；就集会、结社、游行、示威的自由而言，因为批准游行、示威的制度不规范，经过合法批准的游行、示威很少，使得民众表达往往发展成“群体性事件”；有些地方对待群众上访，是“截”而不是“接”，背离中央精神、违反政策法律、损害群众利益，因此，上访权也还需落实。
　　在众多的权利中，“表达自由（包括媒体自由）是每一个宣称是民主社会的必不可少的基础”（《关于媒体与司法关系的马德里准则》）。人民权利要实际发生作用，让其从纸上的权利变成实质的权利，确保权力分立制度能够长期有效运行，新闻的作用是最关键的，因为人类从事任何公共性的活动，都需要首先进行“听取”和“陈述”。新闻被人们称为三权之外的“第四权”，是“无冕之王”，其依据就是言论出版自由。新闻告诉人民政府究竟干了些什么，如果政府有任何违法行为，新闻就会动员所有的人民，协同人大、政协和法院共同抵制。如果没有新闻自由，政府就会欺骗人民：只要有人上访、在选举时投反对票、在人大会上反对指定的人选、否决早已准备一致通过的方案、罢免不合格的官员，已经掌握了权力的官员就会说稳定压倒一切，这些行为是破坏稳定的。有了新闻自由，人民就不会相信这样的欺骗，“基层官员欺上瞒下”的目的就会因暴光于天下而难遂。这样看来，“新闻发挥作用并不是新闻本身有多大的力量，实际上是新闻背后的人民在起作用。”（王从圣，分权制衡是有史以来最伟大的发现，http：wangcongsheng。bokee。comcatalog2006。html。）
　　在当今中国，有一个值得“最信任”的中央政府，当然是人民之幸、国家之幸。胡温新政，重视物质文明、政治文明、精神文明三个文明协调发展，将“三个文明”建设所取得的伟大成果作为构建社会主义和谐社会的物质基础、政治保障和精神支撑，所取得的政治文明的成就有目共睹，应当说人民“运气很好”，遇上了最英明的中央政府。但是，如果因此就认为，仅仅靠一个好的中央政府就可以建设好和谐社会，这就违背了人类文明发展的基本规律。要让这个好的政府不会变坏，甚至于更好，而且让地方政府没有欺上瞒下的机会，最终得靠权力的内部制约和公民权利的外部监督，一句话：只能靠民主法治，。
　　2007。5。24湘潭大学。