陈瑞华：真正成熟的司法改革需要有更为充分的理论准备

　　（此文节选自《司法体制改革导论》的序言。此文的题目是该序言中的一句话，编者觉得这句话能概括该序言的主要内容和思想，因此提取出来作为标题，如有不当敬请谅解。）
　　序言
　　奉献给读者的这部《司法体制改革导论》，是我研究中国司法改革问题的初步成果。
　　笔者平素治学，主要研究刑事诉讼法和证据法中的理论问题，对司法制度的研究，实为一种“学术副业”。想当年，在对刑事审判理论、刑事诉讼构造、刑事诉讼价值等问题有所思考之后，笔者基于一种推动司法改革的学术豪情，发表了那篇题为《论司法权的性质》的论文。自此，对于司法改革的研究便陆陆续续展开了。但是，笔者毕竟是从研究部门法起家的，既偏爱也擅长那种从经验事实出发提出理论问题的研究套路，对司法制度中的理论问题进行抽象思辨，并不是自己的长项。对于司法改革的研究，往往都是随着一轮又一轮司法改革的推进，发现制度运行中出现了问题，才做一些有针对性的思考。由于这种研究是断断续续进行的，带有“头痛医头、脚痛医脚”的特征，既缺乏系统性，也难以保证完整性，更谈不上有全面深入的理论贡献。但是，由于所研究的都是实际发生过的问题，所提炼的也都是中国司法改革的经验和教训，加之通过“概念化”的努力，力图将制度问题转化为理论问题，因此，这种研究既没有陷入“对策法学”或“立法论”的研究陷阱，也避免了“坐而论道”或者“言必称西方”的学术误区。
　　屈指算来，我国的司法改革运动已经进行了二十余年。说来也是令人感慨，我国用半个多世纪的时间构建了一整套司法制度，却要再用数十年的时间对其进行改革。在这一方面，我国的司法改革与经济改革具有相似的命运。最初的司法改革是从诉讼程序和证据规则方面入手进行的。这便是发生在世纪之交的“审判方式改革”运动。后来，改革决策者发现我国司法制度中的问题并不仅仅出现在诉讼程序上面，而更主要的属于“体制问题”，于是就有了最高法院连续推出的数个“五年改革刚要”，有了2003年中央司法改革领导小组的设置，也有了最高法院、最高检察院、公安部、司法部各自推出“司法改革”方案的现象。这种改革尽管也触及到了这些部门的机构设置、行政管理以及司法人员准入和奖惩机制等问题，但仍然属于各部门内部管理机制的调整，带有明显的技术性。2014年，随着新一轮司法改革的启动，最高层成为司法改革的直接主导者，一系列真正涉及司法体制的改革方案得到全面推行。这一轮改革以“去行政化”和“去地方化”作为两条基本线索，包含了诸如“省级以下法院、检察机关人财物收归省级统一管理”、“司法责任制”、“员额制”、“审判中心主义”等一系列重大改革课题。自此以后，我国司法制度的整体面目发生了根本的改变：省级法官、检察官遴选（惩戒）委员会开始构建并运作，地方两级法院、检察院的财政经费逐渐交由省级财政统一划拨，跨行政区划的法院在一些地方开始出现，最高法院设置了六个“巡回法庭”。而“员额制”的推行，则更是导致法院、检察院内部出现司法人员、司法辅助人员以及司法行政人员的专门配置，其中作为司法人员的法官、检察官，不仅人数明显减少，而且素质有望得到提高。
　　改革呼唤着新的法律理论。这一轮司法改革尽管在制度层面上做出了大量创新，但也暴露出理论准备严重不足的问题。例如，以“去地方化”和“去行政化”为指引的诸多改革举措，第一次挑战了那种对“审判权独立行使原则”的权威定义，体现了“裁判者独立审判”的精神，第一次将法院的司法行政管理权与司法裁判权予以分离。自此以后，那种动辄将我国审判独立概括为“法院独立”的观点，显然已经不合时宜了。但是，改革决策者对上下级法院在司法行政管理方面具有“垂直领导关系”的定位，又不可避免地影响上下级法院的“审级独立”。又如，司法责任制的推行，固然有望终结那种院长、庭长审批、签署裁判文书的实践做法，实现了“让审理者裁判”，但也因为对“让裁判者负责”的过度强调，使得法官、检察官承担极为苛刻的办案责任追究，这种动辄强调“终身问责”、“责任倒查”的司法责任制，会迫使法官、检察官与案件结局直接发生利害关系，进而对法官、检察官独立行使司法权产生消极影响。再如，省级以下法院、检察院人财物收归省级统一管理，固然有助于实现司法权的“去地方化”，但也带来一些难以回避的宪法难题。因为按照这一改革，省级法官、检察官遴选委员会有权决定法官、检察官的“入额”，也就是决定谁来享有审判权和检察权。但是，按照“人民主权原则”，地方各级人民代表大会及其常委会有权决定院长、检察长以及法官、检察官的任命。既然这些人员在被同级人大及其常委会任命之后，还要再经过省级法官、检察官遴选委员会的任命，而该委员会竟然没有设置在省级人大常委会之下，这岂不等于允许该委员会可以径行否决省级以下人大及其常委会的任命权了吗？既然如此，“人大领导下的一府两院制”岂不受到削弱了吗？这在宪法理论上应如何得到解释呢？
　　更为严峻的理论挑战还是来自国家监察体制的改革。本来，按照我国的宪法体制，检察机关是“法律监督机关”，与法院一起行使司法权。检察机关对国家工作人员行使法律监督权的方式有两个：一是通过对国家工作人员职务犯罪行为的刑事追诉，来纠正和惩罚其违反刑事法律的行为，以维护国家工作人员的职务廉洁性；二是通过对侦查机关、法院、执行机关诉讼活动的法律监督，来纠正其违反刑事诉讼法的行为，以维护程序法的有效实施。前者带有“一般监督”的性质，后者则具有“诉讼监督”的特征。但是，随着国家监察体制改革的推进，职务犯罪侦查权和行政监察权一起，被统一纳入监察委员会的职权范围。检察机关失去了对国家工作人员的职务犯罪行为进行立案侦查的权力，这将意味着检察机关的一般监督不复存在，所谓的“法律监督”可能主要变成针对立案、侦查、审判和执行活动的“诉讼监督”。当然，随着民事检察和公益诉讼制度的逐渐兴起，检察机关对行政机关的监督可能出现一些新的模式。所有这些制度层面的变革，都属于前所未有的制度创新，也都需要有新的理论来加以解释。
　　本书的写作历经了十五、六个年头，对司法改革的一些理论问题做出了初步的讨论。本书分三个部分，分别讨论了司法改革的宏观问题、法院改革问题以及公检法三机关的法律关系问题。在本书第一部分，笔者讨论了司法权的性质，对法院改革的两个理论基点进行了反思，并对检察制度、司法行政制度的改革进行了分析、评论和预测。在第二部分，本书分析了我国法院改革所面临的困境，结合司法责任制的推行，提出并分析了法官责任制度的三种模式，结合审判委员会制度、承办人制度以及合议制的运行实践，反思了司法裁判的行政化问题，并预测了司法行政管理与司法裁判职能的分离问题。在第三部分，本书围绕着“审判中心主义”和“庭审实质化”改革问题，反思了我国公检法三机关的“流水作业”模式，分析了我国存在多年的“侦查中心主义”诉讼构造，讨论了未曾受到触及的“新间接审理主义”模式，还以非法证据排除规则的运行效果为范例，全面评论了我国刑事诉讼的纵向构造模式。考虑到改革决策者特别强调“认罪认罚从宽”制度的重要性，并将其适用范围扩展到那些可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件，因此，本书对这一制度进行了理论上的反思，讨论了刑事诉讼程序全流程简化的改革问题。
　　当然，对于我国司法制度中的很多问题，本书尽管做出了评论，却并没有给出可行的改革方案或出路。本书更愿意将司法制度改革问题作为一种经验事实，也作为一种研究对象，试图发现和揭示制度背后的制约因素。真正成熟的司法改革需要有更为充分的理论准备。面对这一轮司法改革仓促而行的“顶层设计”，法学界有识之士应当对其作出独立的理论评价，并针对改革推行中出现的问题，及时地进行经验总结和教训整理工作，争取在对司法改革进行跟踪观察的同时，提出一种具有解释力和预测力的司法改革理论。唯有如此，法学界才能做出应有的理论贡献。
　　陈瑞华
　　2017年2月7日初稿
　　2017年6月13日第二稿