吴建雄：筑牢监察体制改革的法治根基

　　党的十九大作出了深化国家监察体制改革，组建国家、省、市、县监察委员会的决策部署。我国现行宪法第124条明确了监察委员会作为国家机构的法律地位，十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》，确立中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。这标志着“永远在路上”的反腐败斗争进入全面法治反腐阶段。
　　全面从严治党和全面依法治国的时代呼唤
　　在“全面从严治党取得显著成效，但仍然任重道远”的背景下，深化监察体制改革，组建监察委员会，成为新的历史起点上推进全面从严治党和反腐败斗争的必然选择。随着监督体制的健全完善，党内监督空前加强并实现全覆盖。国家的自我监督却在一定程度上存在监察范围过窄、监察力量分散、监察手段不足等问题，必须完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督，实现党内监督和人民监督相结合。不断深化监察体制改革，就是要实现党纪检查和国家监察双管齐下，形成党和国家发现问题、纠正偏差的有效机制，保证党和国家监督力量能够覆盖延伸到所有的公职人员，使监督体制和监督机制更加制度化、规范化。
　　全面推进依法治国实践，既要求党依据宪法和法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党，这就需要在治国理政方面形成一套完备的、成熟的、定型的制度，通过高效运转的制度体系，实现对国家和社会的有效治理。我们党经过长期探索实践，已经形成了一整套层次清晰、运行有效的党内监督制度体系，使管党治党建设有章可循、有规可依。但就国家法治监督体系而言，虽然政府内部有行政监察和审计，外部有人大监督、司法监督、舆论监督等监督形式，检察院还有专门的反贪污、反渎职、预防职务犯罪等力量，但这些反腐败资源力量比较分散，制约了作用的发挥。建立国家监察委员会，可以整合法治反腐的资源力量，构建集中统一、权威高效的反腐败执法体制，有利于形成严密的法治监督体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。
　　国家监察新体制全面增强反腐败法治效能
　　深化国家监察体制改革，不仅增强了对权力制约的刚性，而且极大地提高了反腐败抗干扰能力；行政监察权和检察侦查权转化为国家监督权，突破了行政与检察的部门壁垒，实现行政违法和职务犯罪查处的有机统一。监察委员会所行使的监督执法权包括监督、调查、处置三项基本职能。
　　监督职能是预防腐败的职权活动。主要对行使公权力的公职人员进行日常监督，监督内容包括：遵守国家宪法和法律法规，按照规定的权限和程序依法履职，忠于职守、勤勉尽责情况；执行上级决定命令，确保令行禁止，政令畅通情况；廉洁从政从业、秉公用权情况；履行职务过程中存在的侵害群众利益问题和不正之风情况；坚守道德操守，践行社会主义核心价值观情况等。监督方式主要以重点谈话、专项检查、专项治理、谈话函询、调查问题线索、抽查核实、廉政考核，针对发现的问题发送监察建议等。监督权能重在建立问题线索处置综合运用机制，加大问题线索的处置力度，让批评教育成为常态。
　　调查职能是对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行查证的执法活动。调查可以依法采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等措施。调查中，对已掌握部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查的被调查人，经依法审批可以将其留置在特定场所进行调查。对采取留置调查措施的，应规定严格的程序和期限，并保障被留置人员的基本权利。对需要采取技术调查、限制出境等措施的，经过严格的审批手续，交有关机关执行。调查是揭露和证实腐败违法犯罪的基本权能。
　　处置职能是对调查的违法问题依据相应的法律法规予以审查定性并决定给予何种处分和处理。从监察委员会的处分手段看，根据违法问题严重性的程度不同，处理手段依次包括给予监察处分、移送司法机关追究刑事责任两大层次。处分权是监督制约调查侦查活动的程序性设置，具有证据审查把关、保证办案质量、保障被调查人合法权益、维护公正执法的功能。
　　监督、调查、处置三项职能的配置，与腐败从违规违法到犯罪的关联性特征高度契合，符合主动性调查与被动性审查程序性制约的法治精神，创新了非刑事手段和刑事手段并用的腐败治理模式，增强了预防腐败的前置性和惩治腐败的有效性。
　　强化自身监督打造忠诚干净担当的监察队伍
　　监督者腐败的危害性比一般官员腐败更严重。建立有效的监察权监督制约机制，是确保国家监察权公正高效运行的必然选择。
　　一是党委对监察工作的管理监督。党委应将对纪检监察机关的管理和监督作为领导工作的重中之重，坚持党内监督和纪律约束上的高标准严要求。加强对监察人员的日常管理监督，掌握其思想、工作、生活状况，认真开展提醒谈话、诫勉谈话。严格监察机关党的组织生活制度、民主生活会制度，健全完善批评和自我批评机制。加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督，把模范遵守宪法和法律，忠于职守、秉公执法，清正廉洁、保守秘密、自觉接受监督作为监察人员底线标准；把政治素质良好、监察业务熟悉，具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力作为基本要求。
　　二是人大及其常委会的权力监督。人大对其他国家权力机构的监督，是我国宪法赋予的职权。这种监督不是一般意义上的监督，而是具有特定对象、内容、范围和方式的监督，是具有权威性和法律效力的国家监督。各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告，并组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员，可以依照法律规定的程序就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。
　　三是检察、审判机关配合制约监督。监察机关认定的职务犯罪案件，如果检察机关认为案件事实不清、证据不足的，可以退回监委补充调查，并拥有决定不起诉的权力，监委对检察机关的不起诉决定，也有相关的复议程序。
　　四是民主监督、社会监督和舆论监督。不断健全人民政协的民主监督职能，可通过委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、担任特约监督员等方式向监察机关反映社情民意，提出批评建议，参加监察机关组织的调查和检查活动。建立完善舆论监督和互联网信息收集反馈机制，为人民群众了解监察工作，发表意见建议，行使民主监督权利提供信息来源。实事求是地面对新闻媒体的相关报道，及时整改、反馈，自觉接受舆论监督。
　　五是监察机关和监察人员自我监督。强化自我监督的主体责任、细化责任清单、明确责任主体、加强自上而下的监督管理。对纪检监察干部违纪违法案件开展“一案双查”，加大问责力度，促进自我监督责任落到实处。健全监督制约的内控机制。问题线索由相关部门集中统一管理，动态更新、全程监控。执纪监督和审查调查部门分设，实行执纪监督、审查调查、案件监督管理、案件审理分离。严格执行回避、保密安全、脱密期管理和从业限制规定。处置问题线索、确定审查方案、采取审查措施、协调审理与审查意见，均由集体研究决定，形成既相互协调又相互制衡的工作机制。
　　六是建立监察人员责任追究机制。要明确规定监察人员办案纪律，对未经批准、授权处置问题线索，或者私自留存、处理涉案材料的；利用职权或者职务上的影响干预调查工作、以案谋私的；违法窃取、泄露调查工作信息，或者泄露举报事项、举报受理情况以及举报人信息的；对被调查人逼供、诱供，或者侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚的；违反规定处置扣押、没收款物的；违反规定发生安全事故，或者发生安全事故后隐瞒不报、处置不当的；有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的，依法给予处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。