刘武俊：监察法实现了哪些监督制度创新

　　十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》。监察法的制定颁布，是反腐败国家立法的重大成果，是贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署的重大举措，是坚持和加强党对反腐败工作的领导，构建集中统一、权威高效的国家监察体系的必然要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的战略举措，标志着中国反腐败工作翻开了新的篇章，具有重大现实意义和深远历史意义。
　　监察法是一部对国家监察工作起统领性、基础性作用的重要法律，制定监察法的关键意义就在于通过制度设计，补足行政监察范围过窄的短板，实现对所有行使公权力的工作人员监察全覆盖，真正把所有公权力都关进制度的笼子里。
　　怎样确保监督全覆盖、无死角？
　　消除监察盲区，实现监察全覆盖。加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖。据统计，中国80的公务员和95的领导干部是共产党员，接受党纪机关监督。同时，行政机关公务人员接受行政监督。但是，对非行政机关且没有中共党员身份的公职人员的监督，一直以来是一个盲区和空白。以前对于一个非党员身份的村委会主任、国企管理者，如果只是小贪小腐、不构成犯罪，想惩处就十分困难。此次监察法明确将国有企业管理人员、基层群众性自治组织中从事管理的人员等纳入监察范围。新的监察法在第十五条规定，监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监察，共包含6类人员，将公务员及参照公务员法管理的人员，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，国有企业管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，基层群众性自治组织中从事管理的人员以及其他依法履行公职的人员，统一纳入监察范围，由监察机关按照管理权限进行监察，确保了监督全覆盖、无死角。
　　对公职人员的职务违法和职务犯罪行为有哪些新规定？
　　监察法对公职人员的职务违法和职务犯罪行为予以细化评价和分类处置。以往对于一些公职人员的乱作为甚至吃拿卡要等行为，惩处规定并不明晰。此次监察法对此作了明确的处置规定。第一类是对有职务违法行为但情节较轻的公职人员，可以进行谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉。第二类是对滥用职权、玩忽职守、权力寻租、徇私舞弊及浪费国家资财等职务违法，但尚未构成犯罪的公职人员，可作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。第三类是对涉嫌职务犯罪的公职人员，移交检察机关提起公诉。对公职人员履职行为进行细化评价，有助于监督和管住“好公职人员”到“阶下囚”间的广阔领域。
　　对于懒政怠政不作为，监察机关有权依法问责。以往对于一些官员不作为、懒政怠政行为，惩处办法不多。监察法在第十一条明确了监察机关的职责，其中就包括“对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责”。监察机关既反腐败，也反懒政不作为。这就意味着，对那些懒政怠政不作为，有令不行、有禁不止，上有政策、下有对策的公职人员的问责，将从法律上和制度上得到保障。
　　用留置调查取代“两规”有什么意义？
　　用留置调查取代“两规”，依法保障被调查者合法权益、规范监察行为。监察法提出，监察委员会依照法律规定履行监督、调查、处置职责。在12种调查措施中，取代“两规”的留置备受关注。监察法提出，被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有涉及案情重大、复杂，可能逃跑、自杀，可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据，可能有其他妨碍调查行为等情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所。监察法还提出，留置时间不得超过3个月。用留置取代“两规”是运用法治思维反腐的具体举措。监察法对留置相关条件做了硬性、统一标准和要求，在保障被调查者合法权益、规范监察行为、确保反腐败效果方面有了很大进步。
　　需要指出的是，留置调查并不是一种刑事强制措施。反腐败针对的职务犯罪与一般刑事犯罪不同，监察机关的调查权不同于公安、检察机关的刑事侦查权，不能简单套用或视同于执法和司法机关的强制措施。当监察机关调查结束、案件移送检察机关后，律师可依据刑事诉讼法介入。
　　谁来监督监察委？
　　监察委必须接受来自外部和内部的监督。谁来监督监察委？这无疑是公众关注的一个无法回避的现实问题。监察法提出，监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督；监督机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。除了主动接受外部监督外，监察机关还应多种方式强化自我监督。监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督。监察法规定了对打听案情、过问案件、说情干预的报告和登记备案，监察人员的回避、脱密期管理和对监察人员辞职、退休后从业限制等制度。同时规定了对监察机关及其工作人员不当行为的申诉和责任追究制度。在内部监督上，要探索建立查办案件质量责任制，严查内鬼，坚决清理门户。
　　贯彻落实监察法，还必须抓紧修改相关的法律，为监察法的顺利实施扫清法律层面的障碍。例如，刑事诉讼法、人民检察院组织法、检察官法等法律中关于检察机关侦查职务犯罪职责的有关规定需要进行修改。监察法第六十七条规定了监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿，需要修改国家赔偿法增加监察机关的国家赔偿责任的内容。又如，宪法和监察法对监察委员会的设立和与同级人大的关系都作了规定，需要相应在全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则、地方组织法、监督法等法律中作出相应规定。
　　（作者为司法部《中国司法》杂志总编、研究员）