李少文：全面深化国家监察体制改革

　　党的十九大报告指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施。”这是对国家监察体制改革提出的具体要求，也为改革指明了方向。《中华人民共和国监察法（草案）》提请十三届全国人大一次会议审议。作为“事关全局的重大政治体制改革”，国家监察体制改革不仅是推进全面从严治党向纵深发展的重大战略举措，也是全面依法治国的重要组成部分。全面深化国家监察体制改革，必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。
　　改革有利于进一步强化党的全面领导
　　改革有利于深入推进反腐败工作，夺取反腐败斗争的压倒性胜利。我们党作为执政党，面临的最大威胁就是腐败。国家监察委员会是国家反腐败机构，制定国家监察法的实质是推进反腐败国家立法。国家监察体制改革有利于我们更有力地、更深入地反腐败。腐败侵蚀执政基石，与国家发展的目标、党执政的使命相悖。反腐败迫在眉睫，它是党的十八大以来管党治党的重要方式，是全面从严治党的重要内容。坚定反腐败的目标，整合反腐败工作力量，提升反腐败工作效率，对于深入推进反腐败来说意义重大。国家监督体制改革构建了集中统一、权威高效的监察体系，实现了对所有行使公权力的公职人员全覆盖。
　　改革创新反腐败制度形式，有利于实现党内监督和国家监察有机统一。强化反腐败机构的法律地位，不仅直接影响着反腐败的成效，也关系到中国特色社会主义民主政治制度能否充分发挥优越性。在严峻的反腐败形势和艰巨的反腐败任务面前，分散的制度形式不能适应反腐败的目标和工作需要。党内监督难以覆盖所有行使公权力的公职人员，行政监察工作只局限于行政系统内部，检察部门的反贪反渎工作受制于现实因素，又以党内监督为前置，难以形成监督合力。党的监督和国家机关的监督如不能有效融合，将会增加监督成本，制约监督成效。在党的统一领导下，实现反腐败权力、机构和力量的集中，健全党和国家监督体系，迫切需要重塑反腐败的制度体系。这既有利于推动全面从严治党向前发展，又能够加强对公权力的监督，体现了通过管党治党实现社会主义民主政治发展的基本逻辑。
　　改革强化党对权力的监督，开辟社会主义国家权力运行新模式。作为中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党必须确保持续不断的、全覆盖的影响力。新时代，加强党的全面领导必须实现对行使权力的全过程进行全方位监督。全面深化国家监察体制改革，建立党统一领导下的国家反腐败工作机构，既有利于健全国家监督体系，也有利于党的自身建设，完善党内监督。一方面，通过党内监督和国家监督的一体化实现对政府的全面监督，形成党的领导的新形式。另一方面，党的纪律检查机关和监察委员会合署办公有利于提升党的自身建设的效果，深化了对各级党组织和党员领导干部行使权力的监督层次和力度，成为全面从严治党的新举措。
　　改革应有效确保人民当家作主
　　始终坚持人民代表大会制度。党的十九大报告强调，必须长期坚持、不断完善人民代表大会制度。监察委员会是重要的国家机构，理应纳入人民代表大会制度体系之中，由人民代表大会产生，对其负责，并受其监督。各级监察委员会行使权力、履行职责受到同级和上级人大及其常委会的监督必须落到实处，表现为监察委员会的工作能够接受各级人大常委会的执法检查，有关的规范性文件必须接受合宪性和合法性审查，监察委员会主任须定期向人大及其常委会汇报工作内容。国家监察法是重要的基本法律，其通过和执行都要不折不扣地按照党的十九大报告所强调的，“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。
　　妥善保护相对人的各项权利。中国人民实现中华民族伟大复兴中国梦的过程，本质上就是实现社会公平正义和不断推动人权事业发展的进程。尊重和保障人权是我国宪法的明确规定。宪法载明了我国公民享有的一系列基本权利，第37、39、40条分别规定公民的人身自由、住宅自由、通讯自由和秘密受宪法保护。改革和立法为监察委员会行使权力划定了边界、定明了程序，明确了相对人依法享有的各项权利。询问、留置等调查措施作为重要的执行法律的活动，直接影响相对人的人身财产权利，必须符合宪法规定，符合人权保障的基本要求。监察机关要充分有效行使权力，但在履行职责时，必须保护相对人的合法权利，确保权力不越界、程序有保障。
　　实现监督权的制度化、规范化、程序化。习近平总书记指出：“要做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。”在党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导下，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系，并通过建章立制，形成统一行使权力的制度化的监察机关，这是试点的重要经验。2017年6月，习近平总书记在视察山西时指出：“你们在国家监察体制改革试点上下了很大功夫，制度优势正在转化为治理效能，要运用好这一改革成果。”反腐败工作的效率目标只是初阶的，终极价值在于追求公平正义。它不是简单地要求当事人交代违法犯罪事实，还包括“惩前毖后”“治病救人”以及形成强大的震慑力，这都对建立完善有效的制度提出了具体要求。“一切公权力都应该为公共利益服务而不能只为特定人物服务”。这是对公权力的根本约束。针对严峻的反腐败形势，我们选择“猛药去疴”“壮士断腕”，根本目标在于维持党和国家肌体的长期健康。这是一项长远的、系统的工程，它存在多层次、各方面的任务，国家监察体制改革是其中的重要内容。
　　改革要着力深化依法治国实践
　　在改革中解决长期想解决而没有解决的法治难题。国家监察体制改革能够化解反腐败过程中长期存在的一些争议。在过去，由党的纪检部门承担反腐败主要任务取得了很大成绩，但也有一些需要改进的地方。党的十九大报告明确提出，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。将反腐败措施纳入法治轨道，通过程序的正当化来保障结果的公正性，既有利于反腐败工作的快速发展，又能够更好地衔接司法体制，解决了反腐败调查措施法治化、规范化问题。设置监察委员会，制定国家监察法，实现反腐败法治化，正是建设社会主义法治国家的直接要求。
　　改革要善于运用法治思维和法治方式，在反腐败工作中坚决贯彻法治原则。腐败破坏法治秩序、削弱法律权威，反腐败与法治建设的长期目标、根本目标是一致的。事实上，法治能够最大限度地保证权力不被滥用。一方面，要将法治原则贯彻落实到反腐败的每一项具体工作之中，严格依宪、依法、依规办案，确保国家监察机关所办理的每一起案件都经得起检验。另一方面，国家监察体制改革也要遵循法治要求，善于运用法治思维和法治方式。监察委员会的制度设计应当尊重权力运行的逻辑及其规律，尊重权力配置的基本原理，从而最大限度发挥权力运行制约和监督的效果。
　　协调改革与法治的关系，积极推动宪法法律发展。试点改革是具有中国特色、符合中国国情的政治体制改革方案。国家监察体制改革在北京、山西、浙江三省市先行试点，形成了可复制可推广的经验，为改革的全面推开和制定国家监察法提供了实践支撑。全国人大常委会授权试点既是积累经验、实验乃至试错的过程，也是增强合法性与改革空间的过程。改革越深入，就越能体现出试点的价值。制定《国家监察法》，规定监察机关的性质、定位、权限、运作机制与程序，确立制度的整体面貌，并且在事前体现“预防性”、事后体现“惩罚性”。只有这样，国家监察立法才能实现“强化不敢腐的震慑、扎牢不能腐的笼子、增强不想腐的自觉”的效果。