刘守英：乡村仍是中国现代化主战场

　　中国人民大学经济学院教授刘守英接受《中国经济报告》采访时表示，中共十九大报告把乡村振兴提到战略的高度，既是对当下乡村严峻现实的正视，也抓住了未来乡村现代化的主轴。
　　施行乡村振兴战略是对过去不够重视村庄的弥补
　　中国经济报告：为什么要提出乡村振兴战略目标？
　　刘守英：中国的农民、农业和农村问题可谓三位一体，缺一不可。回溯我们过去的农村政策，总体来讲，对农业和农民问题比较重视，重视农业是为了粮食增产，重视农民是为了增收和农村稳定，但是对于村庄问题相对忽视。当下的严峻现实是村庄的衰而未亡。村庄凋敝从农民工跨地区流动以后开始显现，随着农二代成为流动主力，这个群体呈现出离土、出村、不回村的特征，人走、资本不回，村庄的衰败加剧。
　　21世纪以来，村庄问题开始引起中央重视，经过新农村建设和美丽乡村建设，加上城乡互动带来的机会，部分村庄开始复活，但是大部分村庄的颓势未改。在实现两个百年目标期间，农二代的离村、不回村趋势还会加剧，农三代由于与乡村的连结断裂，将呈现比农一代、农二代更加不可逆的不回村的特征。乡村问题将成为农民、农业、农村的首要问题。大部分乡村的衰亡与少部分村庄的活化是我们不得不理性面对的真实局面。
　　在乡村振兴中，一是要正视和应对大部分乡村的体面消失。我们既要认识到其趋势性和不可避免性，也要承认其自然性和长期性，企图人为加速这一进程，会造成适得其反的社会经济后果。二是要把着力点放在那些能够活化的村庄如何复活，尤其是可持续地存活，重点研究村庄复活的条件、面临的制约和改变的可能性。乡村振兴的重点应该放在后面这类村庄，切忌在“振兴乡村战略”的旗号下，不分情况、不讲条件地大规模推进村庄振兴运动。
　　在我看来，施行乡村振兴战略是对过去不够重视村庄的弥补，体现了中共中央对农业、农村定位的再思考。这个定位不再是，农村仅仅是为了服务于城市而存在，农业仅仅是为了服务于工业而发展。
　　城乡融合是实现乡村振兴战略的根本
　　中国经济报告：中共十九大报告提出，要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。如何理解城乡融合这种提法？
　　刘守英：建立城乡融合的体制机制是实现乡村振兴战略的根本，因为乡村问题不单是乡村自身造成的，必须放在城乡格局下来看，乡村振兴不可能单兵突进。城乡关系是一道长期未解决好的难题，我们在计划经济和国家工业化阶段未解决好，在改革开放后也没有得到解决。随着工业化、城镇化的快速推进，中国城乡收入差距进一步拉大。自中共十六大以来，中国实施城乡统筹战略，推进城乡发展一体化，城乡统筹政策体系的建立在公共政策上实现了城市有、农村没有的问题。但是城乡发展两张皮的局面没有改变，城市繁荣、乡村落后的反差没有改观。
　　中共十九大报告没有继续沿用城乡统筹或城乡一体化的概念，而是提出城乡融合的新理念，这是对城乡格局现状和未来趋势做出判断后的结论。一是旨在对已有的城乡关系不协调状况进行矫正。城乡统筹的教训是政府力量过强、市场力量不足，加上城乡二元体制性障碍继续存在，导致用城市统筹农村的局面。实现城乡融合，其本质是要实现城乡两个空间的发展权平等，首要的前提是必须改革现行的导致乡村失去发展机会的体制机制。
　　二是对已经出现的城乡互动格局的呼应。中国城乡关系在经历单向城市化以后，已经转向城乡互动阶段，人口、土地和资本从单向配置到城市转为城乡两个空间的相互流动和配置。这一格局的出现有其必然性城市化发展到一定程度后，城里人产生对乡村的新需求，包括安全、健康、地方化的产品，乡村旅游与休闲，宁静的环境与淳朴的民风等。由此带来农业功能的拓展与形态变化，资本到乡村的获利机会增加，乡村价值上升。在城乡互动阶段，人们对城市和乡村两种文明的认识发生变化，两者的互补和互需增强，有助于城乡两个文明在异质中发挥各自的优势，城乡融合的体制机制构建有利于促进这种格局的实现。
　　可以说，城乡融合是一次阶段性的转型，其核心是城市和乡村文化共存共荣，相互依赖、互有需求。建立健全城乡融合发展体制机制，要解决的就是政府在“统”方面太强，市场作用偏弱的问题，要打破政府单一主体，打破城乡二元体制、发展农村要素市场。
　　如何实现融合？我认为，一方面，对于回流的农民，要考虑回流地（城镇）的产业集聚发展，以及住房市场的供给等问题，让他们能够安家。另一方面，由于代际差异，很多“农二代”已经离土不回村了，生活方式完全是“城市化”的，政策要顺应这个趋势。
　　乡村振兴最终体现于农业农村发展与乡村现代化
　　中国经济报告：实现农业农村现代化具体体现在哪些目标上？
　　刘守英：乡村振兴最终要体现于农业农村发展与乡村现代化。在农业、农村发展方面，中共十九大报告首次提出农业农村优先发展，这一表述具有很强的公共政策含义。一是农业与工业、农村与城市相比，由于其产业与空间上的特性，在资源配置和效率上处于竞争劣势，需要在公共政策上予以优先安排。二是在已有的农业、农村公共政策中，一直强调农业的基础地位，近些年不断加大财政资金对农业、农村的投入。但是随着农业在国民经济中的份额下降，以农业基础地位作为不断加大投入的理由越来越受到挑战，加上这些资金使用的绩效和分配存在问题，致使已有的农村政策受到质疑。将农业、农村优先发展作为一种理念提出来，意味着在公共政策上不仅仅是一种权宜之计，而是使其成为一种有理论支撑的政策安排。
　　在乡村现代化方面，中共十九大报告在原来与工业化、信息化、城镇化并列的农业现代化中加了一个农村现代化。这一表述尽管在字面上只是加了“农村”二字，但反映了发展理念上的重大进步。一是如果只有农业现代化，还是农业为城市服务理念的延续，在城乡不平等格局下也实现不了农业现代化。二是乡村是农民、农业、农村的有机体，农村是农民和农业的载体，乡村现代化才是全面的现代化，它只有在三者互动和相互影响下才能实现。
　　农村制度安排是乡村振兴的基石
　　中国经济报告：中共十九大报告提出要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。应该如何理解这一表述？
　　刘守英：农村制度安排是乡村振兴的基石。在农村所有制度安排中，农地权利制度和农业经营制度一直是最受关注的热点问题。涉及关键的三项制度安排：农民的承包权和经营权、农地承包期限、农业经营制度。在我看来，中共中央在这一重大问题上的策略，一方面是进行顶层设计，寻找路径，另一方面又非常审慎，防止犯不可逆的冒进性错误。
　　在不断权衡下给出的是一个现实的解决方案：一是在集体所有制下，实现承包权与经营权的分置，既保障集体成员不丧失土地权益，又做出保障经营权的制度安排，兼顾制度稳定性和经营的效率，这一设计既正视和保障了农民地权，又为农地经营制度创新提供了制度空间。二是在承包期限上，一方面保留原来的农民与土地关系长久不变的表述，又在未达成共识的情况下，明确二轮承包到期后再顺延30年，这样既保持了制度的稳定性，也保证了农民的制度预期。三是在农业经营制度上，在原有的适度规模经营和经营主体松绑基础上，明确提出“实现小农户和现代农业发展有机衔接”，实际上是对中国农业经营制度的定位，即不歧视小农户，也不固守小农不变，而是基于小农的现实，探寻现代农业的出路。
　　需要强调的是，农地三权分置逐渐明晰化是农村深化改革的核心内容之一，其意义被提到“我国农村改革的又一次重大创新”的高度。农地三权分置作为一项重要的制度安排，将对中国未来的农地制度、农业经营方式和乡村转型产生重大影响。
　　稳定预期的核心在于防止公权侵犯产权
　　中国经济报告：中共十九大报告还重点提到要保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。此前第一轮承包期是从1978年至2007年，承包期为15年，目前的第二轮承包期是从1997年到2027年，到期后再延长30年不变。2002年颁布的农村土地承包法，则从法律上明确了耕地30年承包期。应如何看待这一制度安排？
　　刘守英：我们一直在研究“长久不变”的实现形式。目的只有一个，怎么使农民和土地的关系更加稳定。这次中共十九大报告是将两句话并列了，原来的提法继续保留保持土地承包关系稳定并长久不变；同时，对于社会热议且争论极大的期限问题，2028年土地第二轮承包就要到期了，要给一个说法。在目前对搞无期或者延期更长时间没有形成共识的情况下，采取了一种比较现实的处理办法。
　　需要明确的是，再延长30年，不意味着30年之后要动，“要保证土地承包关系长久不变”是前提。对于农民来讲，从一开始的承包期15年，加了第二轮30年，再加30年就是75年，又加上长久不变，形成了未来相对稳定的预期，起了定心丸的作用。
　　在我看来，这个表述明确了制度的稳定性，稳定预期的核心不在于期限，在于防止公权侵犯产权。
　　权利越完整，制度安排越可信
　　中国经济报告：我们都知道，解决“三农”问题的关键点集中在农村土地制度问题上。中共十九大报告提出，要深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益。要指出的是，大力鼓励农地流转，源于经营权流转后可以增加农民收入、提高土地利用率、推进农业产业化进程。但在流转过程中，应该如何保障农民的基本权益？
　　刘守英：期限是整个制度有效性的一方面，更重要的是农民手中土地权利的安排，权能的安排。比如收益、转让、抵押、继承等权利，权利越完整，制度安排越可信，制度的功能越彰显。否则即使再延长30年、100年也没用。
　　整个权利安排设计是大事，现在农民承包的土地，可以使用、收益、流转，另外经营权抵押，要把这些制度设计、权利安排做得更实，这个重要性并不比期限问题小。
　　在承包期限内，农民关心的是权利。比如土地流转，未来进城后，土地能不能转让？这些权利需要得到保护，保护到什么程度，这是农村产权的改革方向。
　　在乡村发展处于历史转型关头，农村土地制度和经营制度仍然是基础性安排，牵一发而动全身。中央这次重申基本制度长期稳定并长久不变，就是防止在这个大变革时期，有人瞎折腾。
　　资本是否下乡取决于农地“三权分置”的产权设置
　　中国经济报告：有观点指出，解决多年未解的“三农”难题，不能将农村与城市化割裂，也不能将农业与工业和服务业割裂，同样不能把农村的要素市场与资本割裂。在新型城镇化背景下，如果没有农民的回流并稳定就业，没有社会资本流向农村，“乡村振兴战略”可能会遇到挑战。从现代中国市场的发展来看，应该如何吸引城市资本进入农业产业和农村经济？
　　刘守英：城市里老的经济活动回报在下降，未来的城市发展取决于创新的经济活动，老的经济活动会往城乡交界处迁移，带来产业的空间重构。乡村的经济活动也在转型升级，农业的功能、形态、商业模式等正在发生变化，市场在扩大，吸引着资本下乡。未来资本下乡的问题取决于农地“三权分置”的产权设置，包括土地经营权和农民土地承包权分离和分别保障，集体土地所有权的实现方式等。
　　中国未来很有可能的是，通过城、镇、乡村三者功能的分工，来调整城市的形态：城市就是知识密集、产业升级的地方，而乡村则是文化的、乡土的、健康的、休闲的、历史的；在城乡之间还会有连接城市和乡村的“驿站”，这个地带会产生产业重构的空间，有些会成为适合人居住的小镇。
　　在产业空间重构过程中，土地资源配置对资本在城乡之间寻求投资的方向、方式也是非常重要的。因此，亟须改革土地制度，资源配置不仅要考虑到城市，更要考虑到如何满足乡村出现的新业态，要调整城乡土地权利体系，来支持城乡互动。
　　决战脱贫第三波，前提是把事情做对
　　中国经济报告：未来的农村现代化不是单一产业的发展，而且还是一个有时间期限的发展任务在2020年必须全面消除贫困，实现小康目标。从这个角度看，乡村振兴战略如何与脱贫攻坚工作对接起来？
　　刘守英：中国改革开放以来在减贫方面取得的卓越绩效举世公认。按照世界银行的数据，中国19812010年间减少的绝对贫困人口数占全球贫困人口减少量的95。中国政府已经向世人作出郑重承诺：到2020年全面实现小康，使剩下的4000多万人口脱贫。
　　以我的亲身经历和观察，中国的减贫是一波波推进的，每一波面对的贫困群体不一，解决路径和方案也都各异。第一波是被传统体制和发展战略束缚于土地的农民；第二波是陷入区域性贫困的农民。从前两波的减贫经验来看，改变贫困者的约束条件是第一位的。
　　我们现在决战的是贫困第三波，面对的是具有很强个体特征的贫困农民。经过前两波的脱贫以后，剩下的贫困群体被界定为“贫中之贫、困中之困、难中之难、坚中之坚”。
　　要想战胜贫困，现在是一次难得的历史性时期。顶层真正高度重视，作出如此大范围的动员与参与，如此有力的各方面的保证措施。但好事想要办好，前提是一定要把事情做对，而从各地取得的经验来看，其实是可以把好事办得更好的。
　　第一，既要全情投入，又要认识脱贫的艰巨性。容易脱贫的在上两波就脱掉了，剩下来的都是硬骨头，面对他们的贫困问题，需要认识到长期性、持久性，定任务、下指标不仅不能真正解决贫困问题，甚至还会将扶贫的重心从贫者转向干部、地方政府之间的竞赛。
　　第二，增强贫者的发展能力。一方面，随着生态环境的改善，农业的功能和形态发生变化，新技术变革和新商业模式使这些地区的土特产市场范围扩大，农产品附加值提高，如果下功夫好好琢磨和培育区域性特色农业，加上农业生产组织创新和对贫困农民的培训，完全可以走出一条特色农业现代化的路子，让相当一部分贫困农民从中受益。另一方面，随着山变青、水变绿，加上城乡互动，一产服务业化、一产旅游业化，可以延伸农业链条，让贫困农民从中增加收入。另外一块是通过技能培训提升人力资本，增加贫困农民的工资收入。对于这一波的贫困者来说，阻断代际贫困刻不容缓。
　　第三，通过制度创新提高扶贫资金的绩效。实行精准扶贫以后，各类资金向贫困地区的倾斜还在增加，但是资金使用效率却不够高。部分地区还存在着资金闲置的问题，2016年扶贫审计发现的问题中有三分之一是资金闲置问题。
　　第四，改造贫困思维。我在地方调研中感到，无论是贫困户还是贫困地区干部，脱贫的最大障碍是贫困思维的根植，导致内生发展动力的不足。如果不根本改造这种思维，这些贫困户靠外力短期可以提高福利水平，但过不了多久还是会回到原点，这些地区仅靠外来的资金、项目支撑，发展不起具有地方特色的产业，即使“摘帽了”也还是会返贫。
　　谋划中国下一程土地制度改革
　　中国经济报告：与日本、美国等发达国家相比，中国农业农村的发展相对滞后，未能与整体的经济升级相匹配。你对于中国今后解决“三农”问题、激活农村发展活力有何建议？
　　刘守英：过去40年，土地制度的独特安排与变革是中国经济高速增长与结构变革的发动机。但是，中国经济已经和正在发生一些重要的趋势性变化，经济增速下行并已进入新增长平台，新的经济发展动能正在累积，工业化进入转型升级阶段，城市化进入质量提升阶段，城乡关系从单向城市化转向城乡互动，乡村经济活动日趋活跃和多元，这些变化将决定中国经济下一程的走势，也势必带来土地与国民经济的关系发生重大转变。必须在此基础上对土地的功能进行重新定位，精心谋划中国下一程的土地制度改革。比如改变土地作为增长发动机的功能，告别以地谋发展模式；以用地结构优化促进结构改革；推进适应城乡互动的土地改革；推进以集体地权制度和宅基地制度为核心的农村土地改革。
　　在政策制定方面，需要全社会进行更深层次的思考。一是重新思考城市与乡村的关系，未来中国在很长时期，乡村与城市文明都要追求平等发展。二是需要思考由代际隔离引发的乡村现代化。三是乡村转型必须由宅基地改革作为牵引。四是乡村的变化跟农业制度改革极为相关，因此农地权利的设计、经营制度的设计最后会带来整个农业的转型，这应是下一步改革需要考虑的重要内容。