陈宪：市场经济需要怎样的政治支持

　　【摘要】市场经济无“好”“坏”之分，但市场经济的政治支持有“好”“坏”之分。市场经济的逻辑，尤其是金融市场的逻辑表明，市场经济需要好的政治支持。政治支持是一个国家治理理论与治理实践结合的问题，具体表现为治理体系和治理能力的建构与形成，并经由规制（监管）的途径得以实现。治理是国家（政府）的作为，规制则是治理的展开和落地。规制的过程就是制度设计和执行的过程。好的政治支持通过有效的治理、公正的规制，维护和保证市场经济乃至人类社会的持续进步。
　　一场大的经济危机过后，最终暴露的总是社会结构的内在矛盾。2008年以来，无论是发生在美国的占领华尔街、特朗普主义，英国的脱欧公投，还是欧洲的难民危机，集中折射的都是社会结构中存在的深刻矛盾：收入阶层间的矛盾，精英与草根间的矛盾，以及族裔间、宗教间甚至代际间的矛盾。这些矛盾动摇着资本主义的经济基础、社会基础和政治基础，乃至价值基础。资本主义将通过结构性改革走向完善，还是将经历一场革命获得重生，思想家们有着不同的观点。实际情形将会如何？其取决于通过结构性改革能否走向制度的完善、社会的改良。在现代社会，面对改良和革命的选择，改良应该是优先项。
　　“冰冻三尺非一日之寒。”上述矛盾，有些是资本主义制度的伴生物，其严重程度既取决于现时的经济社会环境，又与制度和规则的有效性有关；有些则是在发展过程中，因为制度设计缺陷造成的。后者的危害与破坏性往往更大，成为学者和思想家批评的重点。拉古拉迈拉詹和路易吉津加莱斯的《从资本家手中拯救资本主义》，津加莱斯的另一本著作《繁荣的真谛》就是两本比较典型的、建设性地批评资本主义和自由市场经济的专著。尽管它们都在讨论美国的自由市场经济，以及问题产生的原因与可能的对策，但其中不乏对所有市场经济国家的启迪。
　　一
　　社会结构为什么会出问题？这与市场经济的自身逻辑有关。
　　市场经济就像一个足球赛场。首先要让每个人都有平等的机会参与，他们根据自己的能力创造价值，能力强者创造更大的价值。既然它是个赛场，就必须有保证公平竞赛的透明的、公正的规则。通常这些规则应该是内生的，亦即产生于竞赛的过程中，而不是外生的规定。由于每个竞赛者都在追求自身价值（利益）最大，而且，他们对规则的最终形成和实施并不具有权威性，所以需要一个最高当局（即市场经济中的政府），根据竞赛过程的需要来制定和实施规则。如果没有正确的规则，或者正确的规则没有得到有效实施，这个赛场就不是一个平等的赛场，而是一个奉行丛林法则的赛场。
　　那么，怎样保证这个最高当局制定和实施规则都是有效的、公正的？没有规则的赛场是不平等的，但是太多的、不合适的规则会使赛场更加不平等，也会使比赛不顺畅。就像足球赛场要容忍一些合理的冲撞，如若不然，比赛经常中断，就不好看了。对于市场竞争而言，也就是没有效率或效率低下了，抑或出现不公平。为什么会有太多的、不合适的规则？问题往往出在规则不是内生的，而是外生的。这就像过度的、不恰当的政府干预。与此同时，如何保证规则的执行者不偏袒竞赛中的某一方，即不吹“黑哨”？在市场经济活动中，尤其是不偏袒拥有较大利益的那一方？可惜的是，无论在赛场还是在市场，吹“黑哨”和偏袒大的利益集团，都在所难免。这就是问题产生的一个重要源头。
　　需要指出的是，市场远比赛场复杂。赛场是完全竞争的，市场的常态则是不完全竞争。不完全竞争的市场就会产生垄断（进入障碍）、管制和串谋等一系列影响竞争的因素。不解决这些问题，市场无法公平竞争、公平运作；解决这些问题，又难免使最高当局深陷其中，要么使问题变得更加复杂，要么使结果有利于具有市场势力的一方。这恰恰是人们本来不愿意看到的。市场还有着失灵的地方，譬如公共品、外部性和信息不对称，这在赛场就不存在，或可以通过事先的设计，不让其存在。面对这些市场失灵，最高当局同样处于“两难”：做吧，会导致市场（制度）设计失灵，造成的麻烦不比市场失灵更少；不做吧，公共品提供不足，必要的规制不足、执行不力，不仅使市场无法有效运行，还将影响到社会经济发展的正常秩序。
　　这两本书都以金融市场为例，深入探究其社会结构问题的生成逻辑。在市场经济500多年的发展史中，有两件事情是至关重要的：其一是工业革命，其二是金融市场。前者代表着技术进步对市场经济发展的持续推动；后者则因为信用的产生，经济活动由此产生了巨大的活力。早在1911年，以创新理论著称于世的经济学家约瑟夫熊彼特就说过，“没有它（金融），现代工业的结构就不可能建立起来，同样，金融也使个人更加独立于继承的财产，有经营才能的人利用债务来取得商业上的成功，即使最保守的正统理论家也不能完全否认这些事实”。在熊彼特那里，信用和创新一起，同时作为经济增长的两大动力。
　　金融市场给人类带来了巨大的福祉，这是毋庸置疑的。拉詹和津加莱斯说：“如果没有一个活跃的、有创造性的金融市场，整个经济将走向僵化和衰败。”他们通过两个案例穆罕默德尤努斯创办格莱珉银行，开办小额贷款的案例，以及凯文塔维勒通过“搜寻基金”，收购一家公司并获得高额回报的案例，说明“健康的、竞争性的金融市场是创造商机、战胜贫困的一件利器”。通过整理各种研究成果，他们还发现，在经济活动的各个层面，金融发展的主要影响是：（1）金融市场的发展与经济增长之间存在着因果关系。“金融市场自己并不从事开发，但它是辅助人们开发和培育商机的沃土。”这就是我们通常说的金融为实体经济服务的意思。（2）金融的发展有利于新的竞争者加入某些产业。（3）金融市场发展的一个明显指标是人们选择创业的可能性增加了。因此，“金融是经济增长的润滑剂。也为没有资源的人扩展了机会”。
　　然而，历史又无情地表明，金融市场在创造增长和发展奇迹的同时，也带来了破坏性的负面效应。每次重大的金融危机，以及由金融危机引发的债务危机、经济危机，都给社会经济和百姓生活带来深重影响，这些已经是有目共睹的事实。究其原因，一个重要的指向，就是金融市场和金融体系的制度基础（即政治支持）。2008年金融危机后，美国的金融监管体系，特别是美联储对资本市场高杠杆的放任行为，受到了严厉的批评；以美元为“锚”的全球货币体系失灵，受到包括中国、俄罗斯等国家的强烈质疑，并呼吁进行改革。特别需要指出的是，金融市场的这些负面效应不仅对全球及各国经济增长产生影响，而且还在富国和穷国、富人和穷人间带来更加不利于穷国和穷人的再分配，进而深化了社会结构的矛盾。
　　二
　　市场经济的逻辑告诉我们，没有金融市场发展的市场经济是不可想象的，但制度基础不在或失灵的金融市场同样是不可想象的，其结果是两种情形。
　　其一，市场经济和金融市场不发展，这是现在许多后发国家的现状。拉詹和津加莱斯发问：“为什么有的国家金融市场得到繁荣发展，有的国家却没有？”他们和《资本的秘密》的作者德索托有一个共同的答案，那就是，公民的财产权利没有得到确认和保护。对于市场经济和金融市场的发展，“最重要的一点是该国的政府要信守尊重本国公民的财产权利的承诺”。德索托说，“缺少一套系统化的正规所有权制度，现代化市场经济就不可能出现”。不过，“尊重基本的财产权利只是金融市场的第一步。如果政府没有进一步创造出金融市场所必要的制度基础，而是用管制来束缚市场的发展，那金融产业依然不会繁荣”。
　　其二，市场经济和金融市场在发展过程中受到严重打击，长期得不到复苏，日本和一些欧洲国家就是这种情形。拉詹和津加莱斯告诉我们，即便在一个宪政民主社会里，政府也可能不会采纳促进金融发展的措施，甚至反其道而行之，其原因在于政府容易被少数既得利益者俘获，而这些人不愿意让其他人得到充分的金融资源。由此，我们看到他们给出的逻辑：市场经济与国家政治之间存在深层的紧张关系；市场经济的发展需要良好的制度（政治）环境作为其基础设施；这样的基础设施难以在民间自发地建立起来，需要政府的参与；但是，不能保证政府会始终忠实于公众利益而不偏袒某些利益集团。在政治传统上，左派和右派各自强调这种紧张关系的一个方面，左派强调政府干预的意义，右派强调防止政府的腐败；尽管他们都言之有理，但都只看到问题的一个方面，如果我们要为市场经济寻求一个稳定的政治基础，就不能过于偏向一个方面。在现实中，政府偏向一个方面的结果，往往是两个方面都出现问题。例如，在“华盛顿共识”影响下的一些南美国家，基本放弃了政府干预，实行彻底的市场化，但结果是腐败同样十分严重，经济持续增长也未能实现，进而落入中等收入陷阱。
　　为什么会造成这种局面？市场经济500年的经验和教训表明，市场经济的发展需要一系列良好的制度安排作为其基础设施，而这些基础设施的建立和维护需要一个好的政治支持。在经济危机爆发，尤其是大的危机爆发的时候，政治支持将遭遇严峻的考验，面临来自两个方面的威胁：第一个威胁来自既得利益集团，他们已经在市场中占据了强势地位，还企图继续维持其地位；第二个威胁来自庞大的贫困人群，他们在很大程度上是经济衰退和危机的产物。他们需要救助，而市场却不能给予，那么他们就转而通过政治途径寻求救助。这两个阶层地位极其悬殊，可是他们一旦在反对市场经济体制的问题上结成联盟，就会在经济衰退时期发挥巨大的影响力。在这种情况下，政治家如果还要站出来倡导自由市场经济，非得有一点大无畏的勇气不可。倡导固然需要勇气，而真正付诸实践才是最重要的。
　　两位作者在2008年这场金融与经济危机之前，就为我们描述了这样的场景：“此时（指经济危机到来时）会出现许多政府对经济的干预行动，表面上是打着改进市场缺陷、避免未来经济衰退的招牌，实际上却是为了妨碍市场的有效运作。就这样，资本家破坏了这个资本主义体系中最有效率的体制，而大众则呆立一旁，茫然无知，不但不会抗议，甚至还要喝彩，全然没有意识到自己的未来会因此受到损害。”其实，自由市场经济本身是一种最不坏的资源配置和经济运行的方式，如果说它有缺陷的话，一方面是其存在对诸如公共品、外部性和信息不对称的没有效率，因此，制度设计成为恢复效率的途径；另一方面，也是更重要的一个方面，是包括上述制度设计在内的各方面的制度设计存在缺陷。由此就可看到，作为政治环境基础或组成部分的制度体系及其执行，是市场经济重要的政治支持。“自由市场经济体系要持续下去，就必须在政治上获得支持。”这是他们的结论性观点。然而，事实上政治支持的缺失、错位，也导致了今天各国市场经济的种种弊病。
　　三
　　就市场经济的政治支持达成共识，难点不在于需要或不需要政治支持，而在于需要什么样的政治支持。以前曾有学者提出过市场经济有“好”“坏”之分，即好的市场经济和坏的市场经济，并进行一番论证。以后他们自己觉得不妥，收回了这个看法。市场经济确实没有“好”“坏”之分，它本来就是一个体现并实现人性需要的客观存在。但是，市场经济的政治支持有“好”“坏”之分，即好的政治支持和坏的政治支持。这不是一个见仁见智的问题，因为不同国家的发展水平和状况，已经肯定地回答了这个实践性很强的命题。
　　我们为什么非常认同“政治支持”这个提法？
　　是因为它对应着观察、理解现代社会的一个基本视角治理。治理是一个政治学的概念，但可以被用在经济学、社会学、法学等社会科学的各个学科，就像一些经济学的概念（如需求和供给）也同样被社会科学各个学科所共享一样。治理由治理体系和治理能力构成。所谓市场经济的政治支持，就是指一国市场经济的治理体系和治理能力。2013年，中共十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这一在当时多少有些出乎人们意料的表述，科学、精准地把握了包括现代市场经济在内的现代国家的发展使命。全会还提出了到2020年全面深化改革的阶段性目标：在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成决议提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟、更加定型。现在看来，这一目标到2020年未必能够顺利完成；但是，将制度体系作为治理的基础，提出加快建设和形成的要求，是完全正确和必要的。
　　那么，好的政治支持又意味着什么呢？笔者以为，好的政治支持，一方面能够保证建立更加成熟、更加定型的制度体系；另一方面，能够保证制度体系得以执行，并产生预期的效果。如果说政治支持等价于治理体系和治理能力，那么，规制（regulation，亦可译为监管）就是政治支持的工具。规制究竟为了什么？答案很简单：规制的目的，不是为规制而规制，而是为竞争而规制，为更好的竞争环境，为更公平的竞争。“资本主义制度的真正天才之处不是私有财产，也不是利润动力，而是竞争竞争是自由市场给我们带来如此丰厚的经济成果的终极因素”，但“竞争要想实现奇迹离不开规则”。明确规制的目的至关重要，因为在现实中，规制往往成为规制者实现其某个目的的工具，甚至为既得利益集团所左右。不偏离为自由的、公平的竞争而规制的目的，应当被规制者谨记。
　　何为规制？一般地说，它是指政府根据相应的规则（包括法律、条例、规章和标准等）对微观主体行为实行的一种干预，是公共政策的一种形式，并通过设立政府职能部门来具体实施。应该说，在成熟市场经济国家，这一套规制的运作已经相对完整，并产生了积极的作用。随之而来的问题是，如何不断完善缺失的规制，譬如这场金融危机后暴露出来的金融监管缺位；如何对已经实施的规制进行效果的后评估，并根据评估的结果进行调整。更为重要的是，如何规制即监管规制者，防止诸如选择性规制、滥用规制的问题。正是因为规制者可能存在的种种问题，试图纠正市场失灵的规制本身就失灵了。正如津加莱斯所说，“最大的市场缺失恰恰是设计市场规则的权利本身”，这就完全可能导致规制不能达到其设置的目的。人们对规制的怀疑、不信任，甚至要求规制越少越好，就与规制者失灵有关。但是，这种近乎民粹的要求并无助于市场经济发育和发展，问题的关键在于严重的教育规制者、监管规制者。
　　无论是《从资本家手中拯救资本主义》，还是《繁荣的真谛》，作者都在呼吁，重新关注市场经济的制度基础和政治支持。规制市场、规制企业、监管规制者，无疑是重要组成部分之一。其中，规制企业比规制市场更重要，而监管规制者则是重中之重，是难点中的难点。
　　四
　　尽管规制必不可少，但要控制在一定限度之内，“药方可能比疾病本身更坏”。在“监管的谜思”一节中，津加莱斯专门讨论了这个问题。“如今，反对监管的大多数经济学家并不认为没有监管的市场总能带来最好的结果，他们只是不信任制定监管规则的政治决策过程。如果监管程序被既得利益集团俘获，实际的监管措施的效果可能比市场失灵还要糟糕得多。”他说这一立场应归功于科斯，曾告诫经济学家别拿现实世界的市场扭曲同理想化的政府干预做对比，并把这种做法命名为“天堂谬误（Nirvanafallacy）”。“我们需要用现实的市场扭曲同现实的政府干预进行比较权衡，科斯认为，这样做既不会过分美化监管，又不至于将其完全排除。”这是关于规制的正确立场。
　　那么，规制的重点在哪里？除了规制者本身，在市场和企业之间，企业也是重点。对于市场，关键的问题是机会平等，并引入更激烈的竞争，这恰恰是规制企业的最好办法。例如，在赢家通吃型市场中，赢家未必是最好的企业，即便它就是效率最高的企业，这种通吃型经济同样需要政治扶持，会孕育特惠型市场经济。因此，要通过设置并执行相应的规制，减少“赢家通吃型经济”的负面效应。对于市场扭曲，“在大多数情况下，我们只需要最低限度的监管来防止此类扭曲”，因为“我们有充分理由担心所有立法干预都只能进一步扭曲市场。更为有效的策略还是让这些掠夺行为名誉扫地”。可见，监管主体行为远比干预市场为好，这也和“扶持市场而非扶持企业”的建议，如出一辙。
　　从行业的角度看，金融业无疑是一个重点。对于金融业的规制，首要的是监管架构。津加莱斯直言：“美国的金融监管架构类似于沉积岩：每一层都是危机的遗迹，而没有什么因素把各个沉积层联系起来。”中国近年两轮“股灾”充分反映了监管架构的问题。美国金融监管架构中的主要机构几乎都是危机的结果，它们之间交叉重叠、互相扯皮就不令人意外了，不同机构之间缺乏协调进而可能导致产业界完全脱离监管。他提醒，尽管开展金融创新的理由是需要扩大分散风险的范围，并希望减少制约融资的摩擦因素，但是，并非所有金融创新都具有这样的积极作用，有些创新设计是为了减轻税负或规避监管，还有些是想愚弄投资人。
　　津加莱斯指出了一个市场经济的常识，“自由市场的基础设施和流动性同时存在许多买家和卖家是纯粹的公共品：所有人都可以免费受益”，同时指出自由市场，尤其是金融市场面临的根本挑战，“单个的市场参与者，特别是掌握权力的人，却能通过限制竞争和排挤流动性来获取更多好处”，并告诉我们，“不受限制的交易自由可能导致潜在交易者被锁死在流动性干涸的状态，制约市场的发展”。他列举数例，说明监管之必要，例如，“证券市场之所以需要监管，是因为在匿名市场中声誉不再能制约欺诈和违规等行为”。尤其重要的是，评估大型金融机构的风险，监管应该保护大型金融机构的系统性相关债务，并确保在出现破产时，是由这些机构而非纳税人来偿还债务。
　　金融市场的本来意义是，“帮助一文不名的创业者将他们的梦想变成现实，让普通人拥有自己的住房”。因此，金融只是一个工具，将它拔高到现代经济核心的地位，是不必要的；将一国经济“金融化”，可能引致一场灾难。津加莱斯试图设计一种对市场友好的金融监管体系，从解决市场中缺乏效率的地方入手，重构为实体经济服务的金融体系和金融市场。
　　政府的管制有时也包括规制，经常是采取限制或禁止等糟糕的强制办法，但如果能够用税收来协调激励，我们何乐而不为呢？税收有三个基本功能：（1）筹集财政收入；（2）协调激励；（3）收入再分配。其中，第二个功能时常被忽略。哪些税种既能筹集财政收入，又能协调激励？这何尝不是一件两全其美的好事。津加莱斯提出了“坏的税收”和“好的税收”的概念。“大多数旨在筹集财政收入的税种都对激励有扭曲作用，特别是对人们的工作意愿”，这些税种往往就是“坏的税收”。他告诉我们，欧洲哪个国家（个人所得税）的最高档边际税率越高，其俱乐部在欧洲冠军联赛中的成绩就越差。由此推论，“如果企业家们的行为与运动员们相似，那么高边际税率的代价就会相当大”。这里的代价是多方面的，不仅是创业创新激励的代价，还会付出道德风险和社会诚信的代价。因此，津加莱斯主张通过“好的税收”来筹集收入，以减轻上述扭曲。
　　“好的税收”在筹集收入的同时，将必要的规制纳入其中，以达到激励协调，乃至激励兼容的功能，进而让税收成为规制的工具。税收本来就是一种制度安排，如果它能够使行为人追求个人利益的行为，正好与实现集体利益最大化的目标相吻合，那么，这个税种的制度安排就达到了协调激励、激励兼容的目的。例如庇古税，“目的不是增加财政收入，而是调整被扭曲的激励。但如果确实带来了财政收入，我们可以获得双重利益：既改进了效率，又不需要依靠扭曲性的税收来负担政府开支。如果把医疗保险计划和医疗救助计划的支出视为社会其他人群所负担的成本，那么烟草税就是典型的庇古税”。他还提出“两种有益的庇古税”：短期债务税和游说税。前者是可计算、可操作的，后者的难度想必是很大的。
　　除了硬规制，是否还有软规制？答案是肯定的。主体间的信任、主体的社会责任，以及公民资本、社会习俗，都被视为软规制。津加莱斯引用诺贝尔经济学奖得主肯尼斯阿罗的话，“有充分理由认为，世界上许多地方的经济落后是因为缺乏共同的信任”。现代经济体中的普遍信任，是一种对于群体或社会中的随机成员的信任，能促进市场发展、交易繁荣和文明进步。他特别强调了公民资本泛指促进人际合作的价值观和信仰，对信任的积极作用。然而，公民资本的形成和积累，远不像实物资本、人力资本那么简单。一国（地区）公民资本水平与发生逆向选择和道德风险的频率呈反比关系，他用策略性的抵押贷款违约，说明公民资本对经济的影响。尽管它也与教育有关，但各国历史中形成的社会习俗对它的影响同样很大。“大多数宗教认同经济上有利的某些社会习俗。我的研究发现，平均来说信教者表现出来的处世态度有利于促进市场的运转。当然，这并不适用于所有的道德规范和社会习俗所以，在社会习俗与经济上有利的习俗之间不存在完美的契合。不过，敏感的社会习俗可以促使个人将其行为的后果内生化。虽然大多数经济学家主张用税收或监管来处理这样的外部性后果，我却倾向于在可行的情况下依靠社会习俗，这些社会习俗来自社会共识，而非政治决策程序。”软规制有时效率较高，成本较低。
　　五
　　规制的精准实施和有效实现是一件难度很大的事情，它至少将遇到两道屏障：
　　第一道屏障是，规制将遇到利益的阻扰。就像人的自由而全面的发展，是具体的每个人，而不是抽象的人一样，自由是每个个体的自由，个体理性成为判断是否自由的尺度。但是，每个个体的理性即利益最大化与集体利益、公共利益最大化之间的关系，时常呈现出复杂的、不一致的情形。这里，一个重要的观察视角是，个体利益是多元的、分层的，会形成不同的利益集团，所以，个体利益、集团利益与公共利益不一致是常态。公民社会通常要通过协商达成一致，少数服从多数意义上的一致，规制在这里就是协商的程序。按照程序得出结果，而大家都服从这个结果。尽管结果可能有瑕疵甚至较大的缺陷，但程序是事先约定，必须遵守；且其他结果未必优于这个结果，除了极少数情况。如果发生这种情况，那就是为规制（程序）、为民主支付的代价。世界上没有不需要支付代价的东西。
　　任何体制一经形成，都会生成内在保护既得利益的制度安排。这些制度安排如果需要打破，即进行改革，当然会遇到既得利益集团的抵制。所以，改革的难度是不言而喻的。任何设定一个时间目标，试图务必达成的愿望往往都是会落空的。改革要攻坚，但更要因势利导。利用增量调整做帕累托改进，当然很好；但更多的改革是通过建立新的规制，以替代旧的规制。其间，利用正义的力量和既定的程序，瓦解保护既得利益的旧规制就成为问题的关键。
　　而建立新的规制是要付出成本的，因为有时矫枉过正，成本还可能很高。我们经常为宽松的宏观经济政策付出很大的代价，现在进行的供给侧结构性改革，就是要为建立新的规制付出代价。这就是第二道屏障，其将遇到来自效率的困扰，甚至创新的困扰。这是因为，为了公平正义，我们有时要牺牲效率，就像我们说“效率就是生命”时，经常牺牲公平一样；有时还要牺牲创新，这也是难免的。监管和创新就是一个两难选择，失之于宽的监管看似有利于创新，但会积累风险，甚至酿成危机，2008年的这场金融危机就是一个例证。市场活动的实践表明，监管会影响创新，但这些牺牲往往是短期的；就长期而言，新的积极的规制一定会带来更大的效率、更多的创新。
　　前段时间发生的一系列与监管缺位有关的事件或领域，如“魏则西事件”、网约车领域，再次深刻地表明，监管对于保护每一个公民的生命安全是何等重要。实施的难度不应成为放松乃至放弃的理由。当必要的规制需要让渡部分自由、效率和创新时，我们的选择应当是毫不犹豫的。