郑磊：从辽宁贿选案看选举制度完善

　　对行贿当选者的处理
　　对于通过贿选当选的人大代表的制裁与监督，主要有两种程序：《代表法》第49条规定的代表资格终止机制，《选举法》第46条、第57条规定的当选无效机制。辽宁贿选案和衡阳贿选案都采用了当选无效机制。
　　两类机制有各自的特点：第一，决定主体代表范围和层级不同。罢免程序由选出代表的选举单位作出，当选无效则由本级人大常委会作出。以辽宁贿选案为例，两种机制的决定主体分别应该是：罢免决定由辽宁省人大或其常委会作出，当选无效决定应由全国人大常委会作出，其区别主要不在于人大机关的层级本身的高低，而在于决定主体之层级所象征的选民范围不同。第二，程序属性的侧重点不同。罢免程序侧重于原选举单位对其选出代表去留的决定权和监督色彩，当选无效则侧重于对行贿当选者的制裁色彩。第三，程序复杂程度不同。间接选举中的罢免程序的启动，在人大会议需主席团或者十分之一以上代表联名，在常委会需主任会议或者常委会五分之一以上的组成人员联名，较之当选无效程序来得复杂。第四，所作决定的溯及力不同。被罢免导致的代表资格终止不具有溯及力，自被罢免之时起终止资格，一般而言当选无效则顾名思义地被认为自当选之时起就有溯及力地认定为无效。
　　对两种机制比较可见，针对贿选的情形，它发生在当选之前，而非当选之后的职权行使过程中，因此，采用当选无效为宜。然而，代表在被确认当选无效前在各类议决程序中的投票是否一并无效，并没有说明，《选举法》也未对此规定。辽宁案、衡阳案中行贿当选者的数目较大，这提醒我们，如果扣除这部分代表当选无效前的投票，原来过半数的决议可能过不了半数。这种情况不会经常发生，但确实是选举制度中的空白点。这就涉及当选无效的效力是始于公告发布之时，还是有溯及力地及于当选之时。
　　对此，建议对《选举法》第57条作出立法解释，明确当选无效的无效起算时点，确认当选无效具有相对的溯及力。也就是说，一般追溯到当选以来所有投票归于无效，以显示当选无效的严肃性；但是，当涉及已经发生效力的人大法律法规决议，应当认定当选无效者在这类议决中的投票仍然有效，不影响人大法律法规决议的稳定性和权威性。
　　对受贿投票者的处理
　　对于收受贿赂参加投票的人大代表，是在行使代表资格过程中而非当选代表之前出现的问题，因此适用的是代表资格终止机制。《代表法》第49条规定了代表资格终止的七类法定情形，其中有三种情形可适用于贿选案件：辞职被接受的、被罢免的、依照法律被剥夺政治权利的。若要在追究刑事责任之前终止代表资格，则只能适用前两种情形。衡阳贿选案中受贿投票的衡阳人大代表通过整齐地向各县、区选举单位提出辞职启动了代表资格终止机制。而在辽宁贿选案中，根据《新闻联播》报道，523名辽宁省涉案人大代表，采用由原选举单位接受其辞职或被罢免两种途径来终止代表资格。
　　两种情形的共同点在于，辞职是否被接受、罢免案是否通过的决定权都在于分散的各个原选举单位。两者的不同点和关键在于启动机制的分工不同，一个基于当事代表个人自愿提交辞职申请，另一个则基于法定机构或者符合法定人数的代表或常委会委员是否提出罢免案。但是，如果当事代表没有申请辞职的意愿，就只能期待罢免共识已经在一定程度上达成并能满足罢免案的门槛要求来启动罢免程序，而不宜向当事代表施加压力提出辞职来破坏该情形的自愿性定位，这会对原选举单位的实质决定权产生不利影响。在这个意义上，辽宁贿选案对于523名涉案省人大代表同时采用辞职和罢免两类途径分别终止相关涉案代表资格的程序选择，较好反映了《代表法》第49条辞职被接受和被罢免两类程序的分工格局。然而，现实中基于罢免程序终止代表资格情形的比例很低，这与罢免事由在规范上不受限制形成鲜明对比，没有发挥罢免程序应有的功能。
　　对此，罢免事由可以规定形成罢免共识的法定情形，向弹劾程序进行改造。建议在《选举法》第48条之后增加一条，列举罢免事由，尤其是将“以金钱或者其他财物贿赂选民或者代表，妨害选民和代表自由行使选举权和被选举权的”贿选情形列入其中；在法律修改之前，可以通过全国人大常委会的法律解释强调贿选等典型的罢免事由。
　　大比例补选的选举机构
　　45名全国人大代表、523名省人大代表被依法罢免后，出缺席位需要补选。届中补选和换届选举都需要有选举机构。《选举法》第8条规定，地市级以上人大代表选举由本级人大常委会主持，辽宁省人大常委会据此成为523个出缺的省人大代表席位补选的选举机构。然而，62名辽宁省人大常委会组成人员中，有38名因涉案代表资格终止、其常委会组成人员职务相应终止，不足半数的常委会已无法召开履行职责。为此，十二届全国人大常委会第二十三次会议通过“成立辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议筹备组的决定”。衡阳贿选案的情形与此类似且尤其突出，人大代表总额529人中，2013年516名贿选涉案人大代表辞职被接受而代表资格终止后，仅剩人大代表不足20人，选举机构同样出缺。当时湖南省人大常委会专门成立筹备组，授权其行使相关职权。
　　在大比例补选中，选举机构出缺的问题需要进行制度性应对。两案均采用由上级人大来决定成立筹备组的做法。9月13日《新闻联播》报道强调对于这类“新中国历史上还没有过”的情形，“需要根据我国宪法和有关法律精神作出创制性安排”，表明筹备组成立需要法律依据的问题已经受到重视。对此，有两种制度完善方案。方案一，建议《选举法》第二章选举机构最后增列一条，总结此类做法，规定因贿选等例外原因导致人大及其常委会瘫痪的情形，由上级人大常委会设立筹备组行使相关职权。方案二，设立常设性选举机构。两次贿选案通过极端情形暴露了《选举法》没有针对补选专门规定选举机构的制度空白。究其原因，《选举法》对选举机构的设置和功能体现出两方面的特点，一个是主要为换届选举而设置，在换届中本级人大常委会主持选举严格说来是上届本级人大常委会主持本届人大选举。另一方面，前一特点决定了选举机构设置的另一个特征临时性。在此，建议修改《选举法》第二章选举机构的规定，在五级人大均设立常设的选举委员会，整合其与代表资格审查委员会的职权，由其主持换届选举和届中补选，从事日常性的代表资格审查等事务，使得大比例补选事务有法可依、从容应对。
　　即将到来的各级人大换届选举，是党的十八届四中全会之后的首次换届选。从辽宁贿选案中总结深刻教训，辩证反思完善制度的契机，可以实现完善选举制度、应对各类选举事务于法有据，从而在选举源头全面推进依法治国。
　　作者简介：郑磊，浙江大学光华法学院副教授。
　　文章来源：《中国社会科学报》2016年10月12日，第1064期。