喻中：“左右皆曰”与“国人皆曰”

　　2004年12月初，重庆农妇熊德明温州维权之行再次成为媒体关注的焦点。这个事件的起因，是10名重庆民工在温州打工患了职业病（矽肺病），但厂里始终不给予赔偿。无计可施的民工们想到了因向温总理说实话而成名的重庆老乡熊德明。据报道，熊德明本人对劳动法一片茫然，更不了解工伤索赔程序，也不具有合法的代表资格，在温州的劳动纠纷解决过程中，她实际上成了一名看客，并没有起到维权者应有的作用。
　　熊德明在维权事务方面既无专业知识，也不具备相关经验，为什么会成为民工们求助的对象？也许有人认为，是10名民工愚蠢无知，找错了人。但笔者不同意这样的看法，民工们之所以出此“下策”，只是因为，这恐怕是他们能够想到的唯一的“策略”了，是万般无奈之下的最后一招。因为，企业拒不给予赔偿，相关的职能部门又无所作为，他们只好把厚望寄托在熊德明的“名气”上：只盼通过熊德明这样一个象征性符号，把“动静”搞大，最好能够引起高层的关注或批示。因为民工们知道，只要高层领导发了话，赔偿的问题就会迎刃而解。
　　民工们打的这个如意算盘，变成现实的可能性尽管并不大，但我们不能不承认，他们对于有关职能部门不负责任的现实状况、特别是对高层领导批示的特殊功能，却有着入木三分的洞察力。
　　在一些媒体上，这种见多不怪的情况被称为“落实危机”。本来，国家的法律或政策已经规定了相关问题的解决办法，政府也设立了层层叠叠、门类齐全的职能部门，分别承担各自的职责，解决相关领域内的问题。然而，各种各样的现实问题，比如，民工工资没有支付、工伤费用没有赔偿等等之类，就是不能在正常的途径下，通过法律或政策得到及时有效的解决。国家法律近似于废纸，国家政策形同于儿戏，职能部门的职责仅仅悬挂在墙壁上或停留于文件里。只有等到某一天，高层领导甚至最高层领导的批示下来了，问题才能得到解决。
　　为什么高层领导的批示具有立竿见影的功效，而国家法律却不那么管用？要回答这个问题，就必须追问，在实践中，职能部门到底是在向谁负责？
　　从应然的层面上看，职能部门应该向民众负责。职能部门的职权是由人民赋予的。职能部门应当解决民众面临的具体问题，应当有效地平衡和协调各种利益之间的矛盾与冲突，应当特别注重维护民众的根本利益。一言以蔽之，职能部门应当向民众负责。但是，在实然的层面上，一些职能部门却没有能够向民众承担起法定的职责。其中最主要的表征，就是不解决、或没有及时有效地解决民众面临的问题，比如拖欠的民工工资、工伤医疗费用，等等。尽管法律与政策已经摆在那里了，但民工们就是拿不到这些钱。
　　然而，我们也不能说这些职能部门在履行职责方面毫不用心。因为，只要有高层领导的批示下来，尤其是当最高层的领导都作了批示，这些职能部门履行职责的积极性就会戏剧性地高涨起来，办事效率提高了，困难的棘手的问题变得容易了，久拖不决的问题很快就解决了。在法律和政策的正式渠道中不能解决的问题，只要有高层的批示，就能很快解决。这样的现象意味着，有关职能部门可以不向法律负责、可以不对民众负责，但却必须对高层的批示负责，或者说，必须向上级领导负责。
　　2004年，在诸如开县井喷等重大事故发生后，问责制在公众的视野中渐成焦点。政府机关也做出了一定的回应。所谓问责制，简单地说，就是追问职能部门及其相关责任人员的职责履行了没有，履行得怎么样，是否存在无所作为的情况。一些没有通过问责“这一关”的责任人员，已经受到了各种各样的行政处分甚至刑事处罚。一些地方，在这种问责制的督促下，各级各类职能部门及其责任人员的压力比以前增大了，严格履行法定职责的主动性和积极性比以前提高了。必须承认，这是责任政府、诚信政府建设过程中的一种可喜的趋势。我们相信并且期待，在问责制的约束下，民工们讨要工钱、索取工伤赔偿之类的活动将比以前更加顺利，各种重大责任事故发生的频率会更小，民工们流汗、流血又流泪的事件将会比以前有一个较大幅度的减少。
　　我们欢迎问责制。但同时又必须注意到，就像其他任何新生制度一样，正在逐步展开、不断得到完善的问责制也存在着一些缺陷，其中最关键的一个问题是，实践中的问责，主要还是停留在上级向下级问责。
　　上级追问下级：你的法定职责履行得怎么样？下级说：我的职责履行得很好。他可以摆出一连串的数字，还可以带你去参观一个小康村，可以带你去看一个大广场。这一切甚至都可能是真实的。但是，在上级没有看到的某个煤矿里，违章开采正在轰轰烈烈地进行；在上级没有看到的某个工棚内，民工们正在为讨不到工钱而商量怎样向高层机构写申诉信；有些人甚至已经走在去北京上访的路途中了。
　　上级问责于下级的困境，是上级领导（特别是高层或最高层的领导）永远不可能追问所有的职能部门、所有的责任人员履行一切职责的情况。即使通过“逐级追问”的方式，全面铺开一个“拉网式”的问责行动，也不能从根本上解决问题。因为，大多数情况下的问责，只能是“上级问，下级答”，顶多再做些抽样调查。听了下级的回答，看了下级精心准备的书面材料、精心安排的调查地点，上级领导一般都会获得一个较好的印象。只要上级说上一句“可以”甚至“不错”，就意味着下级已经顺利地通过了问责“这一关”，就意味着下级（职能部门、责任人员）已经履行了自己的职责。然而，如前文所述，实际情况可能并不如此。因为，已经通过问责“这一关”的职能部门和责任人员，只能说他们通过了上级领导的追问。他们是否及时有效地履行了对于民众的职责，依然是个未知数。熊德明温州维权事件，不就是发生在问责制引起广泛关注的背景下吗？
　　问题的症结在于，实践中的问责过程，主要是上级向下级问责，而没有强调民众的问责权利，更没有建立起民众对职能部门和责任人员的评判机制。它导致的后果是，为了通过上级问责“这一关“，下级只需要认真对待上级的追问，只要自己的回答得到了上级的认可，就万事大吉了。至于民众的问责、评判，则无关紧要，甚至没有这样的制度渠道。这就意味着，现有的问责制并没有改变一个沿袭已久的弊端：职能部门、责任人员重在向上级负责，不看重对民众负责；必须得到上级的认可，而毋须理会民众的态度，毋须得到民众的认可；因为他们的升迁、进退、功过并不直接取决于民众的态度，而是取决于上级的判断。
　　在《孟子梁惠王下》中，齐宣王提出了一个至今仍有现实意义的问题：“吾何以识其不才而舍之？”借着这个问题，孟子阐述了他的识人用人之道：“左右皆曰贤，未可也；诸大夫皆曰贤，未可也；国人皆曰贤，然后察之；见贤焉，然后用之。左右皆曰不可，勿听；诸大夫皆曰不可，勿听；国人皆曰不可，然后察之；见不可焉，然后去之。左右皆曰可杀，勿听；诸大皆曰可杀，勿听；国人皆曰可杀，然后察之；见可杀焉，然后杀之。故曰，国人杀之也。如此，然后可以为民父母。”
　　“为民父母”的观念当然已经过时了，但孟子讲的这番话却揭示了一个如何识别、选拔干部的基本准则：“左右皆曰”可以，还不可靠；必须是“国人皆曰”可以，然后才能加以考察、任用。相反，要处分一个干部，也必须听听国人的意见，如果“国人皆曰”应当处分，那么这样的干部才应当受到处分。采取这样的干部政策，旨在督促、逼迫各级各类职能部门不仅要对上级负责、对高层领导的批示负责，更要对民众负责、对国人负责。某个责任人员，如果上级说他“可以”，但民众说他“不行”，这就意味着他虽然向上级、向高层履行了职责，得到了上级或高层的认可，但他并没有向民众履行应有的职责，至少没有得到民众的认可，这样的责任人员就应当因其“不才而舍之”。按照这样的准则，在当代中国的语境下，实际上是要求职能部门和责任人员必须同时向上级和民众负责，只有同时获得了上级和民众的认可，才算通过了问责“这一关”。换言之，正在逐步展开的问责制，不但应当完善上级对于职能部门、责任人员的问责，还必须特别强调民众对这些职能部门、责任人员的问责，必须建立起广大民众对于这些机构和人员的评价机制，并以民众的评判来决定相关人员的功过、去留。
　　“左右皆曰”仅仅代表了上级机构的评价，固然是问责制中不可缺少的一个环节，但如果止步于此，显然是不够的。更加准确可靠的判断标准应当寄托于“国人皆曰”，因为“国人皆曰”代表了民意的选择、民众的判断。在一定意义上，“国人皆曰”甚至还可以视为民主政治与责任政治的终极标准。在评判职能部门、责任人员的问责过程中，充分尊重“国人皆曰”，实际上就是顺乎民心、合乎民意。它必将有效地促使职能部门及其责任人员效忠于民众，不折不扣地履行法定的职责，及时有效地维护最广大人民群众的根本利益。
　　尊重“国人皆曰”的问责制，不仅有助于化解社会矛盾、促进社会稳定、推进和谐社会的建设，而且还能实实在在地加强执政能力。因为，从根本上讲，执政能力就是让民众满意的能力；要加强执政能力，不就是要加强让民众满意的能力吗？