田飞龙：小组政治的理性演化与问责难题

　　中国现代史的主题主要有两个：其一，国家建构；其二，权利启蒙。相对于古典帝国而言，现代国家建构的目的是使“国家”出场，而权利启蒙的目的则是使“个人”出场。卢梭的民主哲学建立了“国家”与“个人”之间的合法性循环。就政治的实践理性而言，国家依赖于权威保障，诉诸“国家理性”，而个人依赖于权利保护，诉诸法治理性。如此，国家的成长与个人的成长势必产生一种内在性张力。对于现代国家建构而言，一方面需要以国家理性穿透古典国家的封建性层级以最大程度提取国家资源与国家忠诚，形成国家能力基础，另一方面又需要恰当确立个人的政治主体地位与权利属性，奠定政权的民主合法性基础。
　　现代中国的兴起同样遵循上述逻辑。所谓”救亡压倒启蒙”，无非是说中国现代化进程中国家理性具有相对于法治理性的优先性。所谓“继续启蒙”无非是指在国家大体落成之际要续补个人权利的不足，以完成现代国家的终极打造。在此过程中，中国经历了独特的“党治国家”阶段，两个“党国”交替展开对现代中国的深度制度建构，这一进程至今尚未完结。如何恰当解释与评估现代中国尤其是1949年之后的新中国的国家建构经验，是中国政治学与宪法学无法回避的重大课题。
　　这一课题之学理展开，需要坚持真正的政治科学立场，既要避免在官方史观与史料内循规蹈矩，背书袒护，亦要避免一种抽离具体政治与历史语境的单纯“受害者史观”，尽力做到社会科学研究的客观公正。以此标尺衡量，南京大学政府管理学院赖静萍副教授的《当代中国领导小组制度变迁与现代国家成长》一书就是社会科学研究的持中之作，以历史制度主义的方法呈现了新中国国家建构的一个重要制度面向：小组政治的理性演化。
　　直面中国政治的真问题
　　对中国政治体制的研究在三重意义上挑战着学者的智慧与勇气：第一，敏感性，即与现实体制合法性直接相关，因此并非完全脱敏的客观研究领域，需要在选题与论证上走点钢丝，打点擦边球；第二，资料性，即有关研究面临资料与档案保密、欠缺的问题，导致实证分析上的特殊困难；第三，理论压力，即中国政治的特殊性决定了简单移植西方社会科学理论无法建立一种适宜的解释框架，但中国政治学理论的发展水平又不足以支撑建立一种完全基于本国实践理性的政治理论，则如何寻求一种恰当的中层理论就是有关研究能否成功的关键。
　　面对上述种种挑战，不同学者会采取不同的适应策略，或者直接回避而只做纯粹的外国理论译介工作，旱涝保收，或者追随官方叙事做背书式工作而牺牲学术价值，或者简单套用外国现成理论走单纯批判道路。赖静萍教授选取的领导小组选题和历史制度主义方法表明其在相当程度上同时克服了上述三重挑战，展现了80后一代学人的责任感与理论智慧。
　　领导小组是中国政治的真问题，是沟通党的领导与法理官僚制的重要组织形式。但是，这一制度在宪法与法律上没有明确规定，缺乏组织法依据，是一种表面上的“法外存在”。不过，这一制度又在中国政治与宪法生活中发挥着极其重要的作用。按照规范法学的认知尺度，领导小组的合法性是存疑的，其合理性在合法性检验之后，因此通常也难以纳入分析范围。而依照通常的法治国家原理，中国的领导小组也难以证成。显然，领导小组不是中国法律上的一种“正式制度”。但是否是法律社会学或制度经济学的一种所谓的“非正式制度”呢？赖教授认为也不是，理由是领导小组虽无正式法律依据，但具有政策依据，具有显著的组织形式和活动规律，其制度化程度大大超越通常的“非正式制度”。赖教授将这种制度现象尝试性地命名为“亚正式制度”。这种突破法律形式化认知与通常二分法的概念创新，是对中国政治之实践理性的恰当正名。很多国外的二分法都难以用于分析中国现象，故适当拓展为三分法就成为必要。笔者在宪制转型研究中也曾将政治时间三分，即非常政治、转型政治与日常政治。这样一种“同情理解”中国政治之实践理性并予以必要的理论化的工作方法，是中国政治学和宪法学研究的共享技术。
　　历史制度主义的选择也很关键。作者在书中比较了三种制度主义：理性选择制度主义、社会学制度主义和历史制度主义。理性选择制度主义聚焦制度选择的理性效率，无法解释那些低效率的制度选择。社会学制度主义聚焦制度选择的文化合法性，无法解释那些纯粹基于理性决断的制度选择。作者扬弃上述制度主义方法，以历史制度主义作为本项研究的基础方法论，以历史合理性为制度选择的聚焦点。
　　小组政治的演化史
　　小组政治诞生于1950年代党的领导的实践探索过程之中，至今已成为我国党政关系协调机制的主要方式之一。从制度起源上看，小组政治与1950年代党的领导和官僚制国家这两种政法路线的竞争博弈有关。随着五四宪法的制定与中共八大的召开，新生的共和国逐步走上了常规政治道路，一个显著的治理哲学问题出现了：国家治理到底是延续既往的党的领导模式还是探索法理官僚制道路？这种治理路线分歧已然呈现于当时的政治争论与运动之中，反映了党的领导的“政治挂帅”与法理官僚制的“行政专业性”的对峙，二者根植于不同的政治哲学基础与治理绩效诉求。
　　根据作者的考察，小组政治的突破点是血吸虫病防治议题。这一疾病危害人民群众身体健康与生命，具有突出的政治性。当时卫生部门以专业性为由垄断防治工作，但效果不好。1955年底，毛泽东以此为由提议成立了防治九人小组，以上海市委书记柯庆施为组长。防治工作牵涉多部门、多省区资源与权力的协调，到底是领导小组还是卫生部门承担责任，在治理路线上关系重大。作者利用文献资料尤其是江苏档案馆的血防资料，大体还原了新中国建立以来的血防小组演化史，以之作为中国小组政治演化史的个案标本。实际上，不仅仅是血防，治水亦成为1950年代中央实现集权、落实领导与制约行政权的重要理由和事项。防病、治水之类的超部门、超地域公共问题，提供了在国家法治转型早期继续保留甚至强化中央集权与党的领导的政治理由。严格而言，这是一种始自尧舜禹古典时代的治理智慧。
　　全书主体部分呈现了中国小组政治的演化史：面貌、类型、归属、结构与过程。领导小组是一种上行下效的制度形式，而不仅仅是中央专属，但二者功能毕竟不同，中央小组是集权与整合治理，地方小组主要是作为执行机制存在。领导小组尽管是制衡法理官僚制的政治组织形式，但其具体运作仍然复制了官僚制的某些理性特征。作者在本书第五章呈现了领导小组的官僚制理性：会议、文件、分责与督查以及树立典型。领导小组本身并非自足的一级组织，无法直接问责，但参与领导小组的各部门负责人却可能因为不称职而遭到殃及其本职的问责与处分。以此观之，领导小组亦有着严密的组织与问责机制，在功能上可视为法理官僚制的延伸与修正，其导致的是“行政的政治化”，在保有政治决策灵活性的同时兼顾官僚制理性与行政可问责性。
　　问责难题与法治化
　　小组政治不是一种常规制度，而是常规制度的修正制度，而任何修正都可能矫枉过正。小组政治最大的问题是问责难题。尽管小组政治内部存在着可与法理官僚制相链接的问责机制，但这样一种问责具有偶然性和随机性，很难成为一种法律可预测、民众可参与、责任可到位的理性问责。由于小组政治依赖于组长的级别权威，其对资源与权力的再集中与再分配严格而言是无法问责的，即不可能寻找到组织法上的依据和程序来加以规制。从实践政治角度而言，小组政治在中央和地方都演化出了名目繁多的小组体系，有些甚至具有了独立行政编制，成为各级领导组建和收纳自身利益与势力的体制后院，又有些小组设立时的任务已经完成但长期无法明确裁撤，造成机构臃肿和职责叠床架屋。而且，同样因为法律依据缺失，政策依据过于粗疏，小组运作过程不够透明，无法实现社会监督。
　　作者对此显然有所觉察，故在第六章提出了领导小组制度的过渡性与法治化问题。作者认为领导小组制度是一种亚正式制度，是非正式制度朝向正式制度转型的一种中间阶段，其改革方向是以法律规范领导小组的设立、撤销与运作程序，实现与法理官僚制的更紧密对接，是为“脱亚入正”问题。从现代国家建构与成长角度而言，普遍确立韦伯式的法理官僚制与法治权威是总体可欲的方向，因此作者的最终提议具有学术正确性。但既然领导小组诞生并维系于党的领导理性化的需求，它就不可能安全转化为一种法理官僚制，而必然与之保持一定强度的竞争性张力，以“行政的政治化”持久抗衡“政治的行政化”，避免中国的集权政治走向一种去政治化和中立化的行政政治或形式法治。作者的主要贡献在于呈现了领导小组制度的历史合理性，同时亦正确地指出了其演化的终极方向，持论客观公允。但是，领导小组本身所表征的新中国以来党的领导与法理官僚制的政法路线博弈及其竞争性张力，无法在官僚制理性或法治理性内部完全消解，而需要严格的宪法政治过程予以重构设计。当然，在结构性重构之前，以法治适度驯化和转化小组政治的利害得失，充分发挥党内立法法与党内法规的切近而优先的法治规制作用，使之日益接受和自觉适应法治化的原理与技术，也是中国国家建构的正当合理路径。
　　（原载《法治周末》2016年2月25日，有删节，发表时标题改为“一种国家成长经验”，作者系北航高研院讲师，法学博士）