方竹兰：从宋庄纠纷看城乡房屋交易制度创新

　　最近，宋庄画家村的农民与画家之间，就房屋买卖产生了纠纷，农民认为自己在当初的房屋买卖中价格偏低，要求收回房屋，而画家则坚持房屋产权已经归属自己，坚持买卖的事实合法。一部分农民将画家告上法庭，在现有的判决中，已经有判画家败诉，农民胜诉的个案。此事值得我们思考和研究。
　　宋庄房屋买卖是一次可贵创新
　　宋庄画家村是中国经济发展和经济体制改革中画家与农民的自发性创造，是产业结构调整中的新生事物。经过十几年发展，宋庄画家村已经成为中国文化创意产业的重要基地。
　　诚然，宋庄画家村的房屋买卖是在国家法律对集体土地交易制度的规定还没有完全清晰的时候，农民与画家将农村发展和文化创新结合的自发买卖行为，这种自发行为表面上看，没有现行法律规则的完全清晰明确的认可，是对传统农村房屋不能出售给城市居民的产权规则的突破，如果机械地按照传统的法律规则看，这种房屋买卖行为违法。但是，依我之见，考察宋庄房屋买卖的事件不应该忽视我国正处在传统计划经济体制向现代市场经济体制转轨过程之中的特殊历史阶段，宋庄画家村的房屋纠纷是旧体制还未改革彻底，新体制还没有成熟到位的特殊历史阶段的产物。在传统计
　　划经济体制中，城市与乡村是两个不对等且不能相互沟通的独立经济体，城市与农村实行完全不同的管理方法。国家用户口制度将城市居民和农村农民各自分开，实行二元管理，只允许城市居民在城市范围内固定地生活，农村居民在农村范围内固定地生活，城市居民与农村农民之间基本没有流动性，在那种制度环境中，法律规定农村的集体所有土地除国家征收外，不允许进行自由交易，城市居民不能购买农村房产，当然农村农民也不能拥有城市房产，这种法律规定是当时的经济生活状态和经济体制状态的反映。
　　自从中国开始改革开放，从计划经济向市场经济转变，城乡分隔的局面开始被打破，人力资本的流动使农村居民开始向城市发展，而城市居民也有了到农村发展的机会，封闭静态型资源配置方式被开放动态型资源配置方式替代，这样一种城乡开放交流的生活状态就不是原来的法律规则所能规范的。既然原有法律规则不能规范今天的生产生活要求，就应该允许今天的生产生活要求突破原有的法律规则。宋庄画家村正是今天的生产生活要求突破原有法律规则而产生的新生事物。当时宋庄的农民房屋的空置率达到百分之五十，而画家急需相对宽松的能够进行艺术创作的工作环境。宋庄农民的房屋供给与画家的工作环境要求相吻合，便产生了宋庄的房屋买卖关系，事实已经证明这种房屋买卖关系对于画家和农民都带来了直接的好处。画家在宋庄的集聚满足了画家发展文化创意产业的需求，成就了画家的事业；农民出卖空置房屋，解决了农村农民财产增殖的需要，为宋庄农民提供了摆脱贫穷落后状态的机会当地政府也得到了好处，实现了当地政府进行产业结构调整，实现社会主义新农村建设的发展规划。就这样，宋庄画家村是几方多臝的新生事物。
　　考察宋庄画家村房屋买卖案例，还需要从这种交易行为的宏观战略效果看。从总体上看，这种微观的自发买卖行为符合宏观上国民经济发展的整体利益和长远发展需要：从中国经济发展的质量提升看，宋庄房屋买卖符合中国的产业结构升级的要求，从严重污染环境和消耗能源的以重化工为主导的传统产业结构升级到环境友好，人文资源投入为主的高新技术和文化创意产业为主导的现代产业结构，而高新技术产业、文化创意产业为主导的现代产业结构必须在城乡一体化市场配置人力资本的过程中产生；从深化中国土地制度改革的需要看，宋庄画家村的房屋买卖实际上提出了中国保护现有耕地和盘活农村土地相结合的土地经营制度的创新思路，探索了一种中国国有土地和集体土地综合管理的新模式；从中国户口制度的改革看，宋庄画家村的建立尝试了整合农村与城市的资源，增进城市居民与农村农民的资源整合和生活区域整合，这样一来就有可能为户口制度改革打下现实可行的基础；从建设社会主义新农村与现代化城市发展相结合的需求看，宋庄画家村的房屋买卖符合城乡差别缩小的要求，符合城乡一体化建设的新趋势。可以肯定地说，宋庄画家村的房屋买卖从目前看起来是一种个别现象，但是从中国发展的趋势看，象宋庄一样的城市居民与农民之间的房屋买卖将来会成为一种普遍现象，宋庄画家村无非是先走了一步。综合上面的分析，宋庄画家村的房屋买卖不仅应该承认合法，而且应该视为是城乡之间的产权交易制度的可贵创新。
　　房屋升值源于画家人力资本投入
　　关于宋庄房屋买卖前后房屋价格差距过大的问题，还是应该有一个历史的眼光。当时的情况是，宋庄农民房屋闲置率很高，农民愿意出卖，画家有需要，愿意买，愿意卖和愿意买一拍即合，当时条件下的房屋买卖合同是双方意思的表达，当时的文化创意产业的发展还不如现在这样得到社会呼应，人们也没有意识到后来的房屋需求，所以价格可能偏低，但是当时的价格决定程序和整个房屋买卖的交易过程符合市场交易的契约规则，具有法律效力。
　　至于后来的房屋价格上涨，又有其后来的具体原因。宋庄房屋产权交易后的价格升值表面上是房屋需求者增加，是房屋需求资金来源增加的结果，实际上其主要因素不是对房屋需求自身的增加，而是画家人力资本投入形成的文化艺术品的需求的增加，由此带来的对房屋的需求增加，追根宄底是画家人力资本的投入导致的增值。所以房屋价格的升值基本上不是来源于宋庄本身的地理条件或者是房屋本身的居住条件等物质资本的条件，而是人力资本增殖的结果，如果没有画家进入，宋庄的房屋价格不会持续增长。这种人力资本投入导致价值增殖的状况恰恰是当今知识经济时代的具体写照。在知识经济时代，土地的投入、物资的投入和货币的投入再多，也不如创新型人力资本的投入更能创造社会财富，人力资本投入是指人的知识、能力投入带来资本的增值，按照人力资本产权原则，由画家人力资本投入而形成的房屋价格升值属于画家，不属于农民。
　　当然，除开画家人力资本投入的增殖外，确实还有供求关系变化导致的房价变化。当时宋庄的房屋价格和现在的价格差距确实很大，其中有当时时段与现今时段不同的房屋供求变化，价格差别中过去的价格决定因素与现今的涨价是两个不同时段的事情，不能混为一谈。当时的供求关系决定的价格与现在的供求关系决定的价格是不一样的。过去的房屋供给大于需求，价格决定偏低，现在的房屋价格是需求大于供给，房屋价格偏高，价格决定因素的时段不一样，那么不同时段的房屋价格没有可比性。比如北京上海的房价，在二十年前与二十年后不一样，难道可以重新收回毁约吗？如果法院判定房屋价格上涨农民就可以毁约，就可以通过法律制度否定农村住宅地买卖，就没有市场经济的严格的契约规则了。（下转第69页）
　　原先那些对行政专员的建议置之不理或拖延不办的部门和官员最终都会接受行政专员的建议，纠正不良行为，补偿损失。
　　行政专员通过调查和建议，维护了申诉人的正当权益。另一方面，“申诉即使最后被驳回了，但是，作过调查，可以缓和不满的情绪”，也使申诉人明白行政机关的行为为什么是合理的，这就为那些无辜的文官洗刷了不白之冤，从而帮助行政机关做到其自身难以做到的说服教育工作，加强了行政机关和普通公民的联系，民众也会因此而更加支持政府的各项工作。
　　另外，因为行政专员制度的存在，行政机关及其工作人员处于一种随时被申诉的状态，这促使其转变作风、改进工作，“政府部门和公民打交道时，态度有了很大的改变”，从而提高依法行政的水平。
　　遭遇软抵抗
　　但是，申诉人的申诉必须通过议员转交和“过滤”，妨碍了申诉人接近行政专员的机会。尽管1978年以后英国改变了原来的申诉办法，即公民直接交给行政专员的申诉不再退回，行政专员可以直接接受申诉，但不经议员同意仍不能对申诉进行调查。
　　这种做法限制了公民的申诉，使相当一部分申诉不能转到行政专员手中，如有些议员就从来不转交公民的申诉。据统计，19741979的五年间，下议院中有41名议员连一件申诉都没有转交。而瑞典等国的监察专员法律中则无此类限制，除宪法委员会有权对瑞典议会监察专员进行监督外，其监察工作不受议会干涉，具有高度独立性；世界上大多数国家的监察专员立法，也都将行政专员直接受理公民申诉，作为开展监察工作的一个成功做法。一些国家的监察机构为广泛了解民间疾苦、社情民意，为公民申诉提供方便，还设法扩大这种接触机会（如奥地利人民监察院的接待日制度，瑞典议会监察专员的主动视察权等）。
　　另外，监察机关和监察事项也受到一定限制。有关行政管理的一些重要问题不属于他的管辖范围。另外，行政专员的职权只限于调查不良行为造成不公正的案件，而对政府的“错误的决定”即不良的决策和法令则轻易不予涉及。在监察范围受到各种限制的情况下，通过议员提出的申诉通常有23没有被允许进行调查，多半是因为不属于行政专员的管辖范围。例如，1981年有34以上的申诉没有被接受：其中被控诉的行政部门不归行政专员管辖的占23，提倡不恰当或者与行政行为无关的占41，还有10涉及公务人员的问题。所以，由于管辖范围的限制，正当的申诉中有很多都不能进行调查。推宄其原因，在于中央的大臣害怕行政专员对本部门的政策性决定提出异议，下级官吏更不愿意行政专员对其具体的行政管理工作进行监督，行政官员也试图将行政专员的权力限制到对他们威胁最少的程度。
　　虽然行政专员在处理申诉案件时只能提出不具有法律约束力的建议，但是，这种监督形式却能比较好地为行政机关所接受，并且能够有机地容纳到英国行政监督体系中，这对于促进行政机关的“依法行政”起到了非常重要的作用。
　　法律体系需对城乡房屋交易尽快认可并规范
　　对于象宋庄那样的房屋买卖价格的调节，国家立法和司法、行政机关需要进行重新思考。与其事后处理官司，调整纠纷，还不如事先为农民与城市居民之间的房屋交易提供立法、司法和行政的制度环境，比如制定农村集体所有制土地的交易法规，将保护农村耕地与盘活农村土地相结合，提供农村房屋买卖的基本完整的信息，培育房价评估师，建立仲裁机构，同时帮助农民提高自己的房屋估价能力。农民自身也应具有预见力，善于贴现，将未来的房屋获利预测转化为房价谈判要素。考虑到农村房屋交易处在探索阶段，当时价格与现时价格巨大差别影响到社会的不和谐，为了对农民利益的适度保护，法律可以进行人性化处理，在调解基础上给予农民适当补偿，或者按照一定程序进行谈判。画家的文化创意产业链中也应尽量将当地农民纳入，与当地政府合作，尽量将当地经济发展融入进行综合考虑，如果文化创意产业成了当地农民自己也参与的事情，农民与画家之间的矛盾会大大减少。但是不应该全盘否定农民与画家之间的房屋交易关系。
　　从宋庄画家村的案例思考中国的法治建设进程，我们应该认识到，依法治国不是简单地依过去的法律条文判定今天的新生事物，而是依新生事物代表的客观趋势渐进地修改和完善过去的法律规则，使其符合新的时代需要。在目前体制转轨阶段，在宪法原则的指导下，进行法律创造比法律照搬更符合法治精神。法律体系对于城乡之间的房屋产权交易应尽快认可并逐步规范。