杨建顺：以法治思维完善信访制度

　　信访制度自1951年建立以来，虽也曾经历过褒贬不一、面临存废抉择的挑战，但一直是解决各类问题的有效途径，其历史的、现实的乃至未来的极为重要也极为独特的地位和作用，是不可替代的。应当树立确认、承继和发展的基本观念，以法治思维和法治方式来推进信访制度的完善。
　　针对实践中的问题，人们更加重视思考信访制度改革问题，努力探求信访领域的法治化之路，形成了诸多有益共识。不过，也不能否认，基于对信访的错误或者片面认识也形成了某些错误观点，诸如将信访制度运行过程中出现的问题等同于信访制度本身，提出了取消或者废止信访的主张等。有的观点虽然对所要取消的“信访”进行了限制，主张取消“人治的信访”，这看起来似乎并没有错。但是，由于其将整个信访定位于“人治”范畴，在强调和推进信访的法治化或者法治的信访之前，将信访和信法、信访和法治完全对立起来，与信访废止论没有本质上区别。很显然，持这种观点者需要转变观念。
　　诚然，“人治的信访”应当改革。但是，绝不应当因为信访制度运行中出现的诸多乱象而否定信访制度本身所具有的极为重要和极为独特的作用，更不应当因此而将其划入取消或者废止之列。更何况，信访的法治化或者法治的信访并不能完全排除信访中的政策裁量。毋宁说，以法治思维和法治方式来推进信访制度的改革完善，应当建立在对信访制度自身规律性的充分、准确认识和把握的基础之上，在法的理念和法的框架下充分赋予并尊重信访中的政策裁量，在形式上和实质上夯实该制度的民主化、法治化和科学化基础。
　　有观点认为：“信访并不是解决社会纠纷的主渠道，甚至还带有‘拦车陈情告御状，击鼓鸣冤盼青天’的封建色彩。在法治社会，应当将民众的诉求及各类争议的解决引导到法治轨道上来。”这种观点也是值得商榷的。这是因为其将信访和信法对立起来，将信访和法治对立起来，认为信访是法制不健全时期的过渡性产物或者特殊现象，是法治社会不应存在的，甚至是带有封建色彩的，故而要“彻底解决信访不信法的问题”，并为此而设想了诸多选择路径，展开了所谓信访法治化的研究。
　　“桥梁和纽带”的定位和作用是信访制度不变的最重要的特征，这并不排斥信访具有重要的纠纷解决和权利救济功能。如前所述，纠纷解决和权益救济是该制度创设的初始目的之一，而且该制度是也应当是现代救济法体系中的重要环节和组成部分。至于其是否是社会纠纷解决的主渠道，这是个观念问题，也是政策选择问题。不能否认的是，目前还没有找到其他的替代方案或者制度，能够以更小的成本或者代价来实现信访所承载的那些值得珍视的正面价值。所以，我们目前应当致力于信访制度的确认、承继和发展，而不是其他。这与完善复议、诉讼等其他权利救济制度并不相悖。
　　主张信访法治化并没有错，错的是其对信访的认识存在以偏概全之嫌，不加区分地将其定性为“带有封建色彩”。例如，来自国家信访局的数据显示，信访并不都是“喊冤告状”的，其中还有15左右的是意见建议，有10左右的是检举揭发方面的。从行政法的角度来看，更不能把信访全部归于“喊冤告状”类。除了作为救济法体系的重要组成部分外，信访还是行政调查、信息管理过程中的重要环节和组成部分，也是行政过程中体现和实现参与型行政理念的重要形态。
　　主张将民众的诉求及各类争议的解决引导到法治轨道上来并没有错，错的是其将信访排除在这里所说的“法治轨道”之外。其实，信访本身应当是实际上也是法治轨道上的制度。若在制度运行中出现脱轨的现象，我们就应当以法治思维和法治方式予以纠正，并致力于相关制度机制的建构和完善，而不是将整个信访归类于“法治轨道”之外。例如，《信访条例》就是信访的法依据；依据该条例而进行信访，无论从信访人的角度，还是从接受信访事项的机关和人员的角度，都是对信访法治的履践。从比较法的角度来看，在法治发达的日本有所谓“苦情处理”制度，是指行政机关在政府部门设置窗口，以听取市民的不平或不满等各种意见，并在行政内部采取相应的措施，以求得行政事务改善的程序，其范围广泛，涉及妨碍日照、公害、消费者保护、生活保护、环境卫生等几乎所有领域。苦情处理程序类似于中国的信访，包括日本政府为市民提供咨询、解决与切身利益有关问题的一系列程序。苦情处理不是正式的行政程序，而是行政机关基于申请而任意地、自主地作出处理的程序。苦情处理的任务并非归某特定行政机关承担，而是所有行政机关都在进行，并且以诚意对待有关自己事务的苦情，被认为是行政机关的责任和义务。尤其值得关注的是，苦情处理制度长期处于没有统一立法的状态，而是分散在《总务省设置法》《国家行政组织法》等法律规范之中，却一直发挥着极其重要也极其独特的作用。后来制定的《行政相谈委员会法》和《行政苦情协调处理要领》等，对苦情处理作出相对集中的规定，使该制度更趋向法制化，但是，这依然没有改变其非正式程序的定位和作用。我们与其说苦情处理不在法治轨道上，毋宁说，存在制度内与制度外、正式与非正式、静态与动态等多种多样的行为方式，这本应是能动法治主义和实质法治主义的内在要求。
　　总之，信访和信法、信访和法治本不应该是对立的，而应该是相辅相成、互为补充、亦互有包容的关系。
　　信访制度须改革，敢问路在何方？路，就在于法治原理的贯彻，在于法治实践的推进，在于常规化、制度化、规范化的“规则”之治，在于做到有法则依法，无法则辅之以情以理，运用法的原理和法解释的手段，为了公共利益及公民、法人和其他组织的合法权益而作为或者不作为。
　　推进信访制度的完善和发展，须从观念上确认、承继和发展信访之值得珍视的正面价值。无论作为“桥梁和纽带”的定位和作用，还是作为行政调查、信息收集等行政过程中的重要环节和组成部分，乃至作为权利救济法体系中的重要环节和组成部分，信访的正面作用都不应当被孤立地理解和把握，也不宜将某类信访的作用不加区别地扩展为全部信访的作用，而应当既分门别类地进行制度设计，又强调各种制度资源的整合，注重多元维度、过程论、动态发展论和利益衡量论的视角，尤其要处理好与其他救济途径之间的关系。唯有如此，才能正确认识信访的定位和作用，为追求信访制度完善、达至和谐共治提供基本前提条件。