莫纪宏：从制度源头全面推进依法治国

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第一次以党的文件形式对执政党依法执政问题作了全面的战略部署，其中一个中心思想就是要实现“全面”依法治国，并且要将党的领导“贯彻落实到全面推进依法治国的全过程和各方面”。该决定提出的190项法治改革措施涉及立法、执法、司法和守法等法治活动的各个领域和各个方面，仅仅关注法治的某几个要素或是某几个环节的改革是无法适应全面推进依法治国要求的。当下，必须采取切实有效的措施，既要抓重点，又要全面铺开，坚持点线面立体推进。当然，从源头抓起，应当是全面推进依法治国的重中之重。
　　从我国法治建设的过程和环节来看，现行宪法所确立的根本政治制度是人民代表大会制度，故全面推进依法治国也要从依法完善人大制度入手。具体说，现行的选举制度、代表制度以及地方人大制度作为人民代表大会制度的重要内容，必须在全面推进依法治国的框架下不断加以完善。其中，依法保障选举活动的有效进行、依法保护代表的合法权益、依法完善地方人大制度，等等，都是从源头推进依法治国的重要举措。2015年3月，张德江委员长在其所作的全国人大常委会工作报告中就明确提出，为适应全面推进依法治国的要求，要用法治来保障和促进社会主义民主政治的发展，拟在今年修改现行选举法、地方组织法和代表法，通过对“三法”的修改为健全和完善我国人民代表大会制度夯实法律基础。
　　8月29日，十二届全国人大常委会第16次会议通过了《关于修改中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法的决定》（以下简称“《决定》”）。根据《决定》的规定，现行选举法、地方组织法和代表法都有了不同程度的修改，增加了一些重要的法律程序和法律制度，对于推动选举制度改革，强化代表履职能力和发挥地方人大的作用具有非常重要的意义。人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法人民代表大会和地方各级人民政府组织法
　　《决定》对选举法的完善
　　《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》是中国人大制定的由广大人民群众选举人民代表参政议政的法律。该法律制定于1953年，1979年重新修订，其后经历1982年、1986年、1995年、2004年、2010年和今年的6次修改，各项选举制度已得到完善。本次选举法的修改重点是对以贿选等方式破坏选举行为以及利用境外资金参加选举行为做了明确的限制，主要事项包括：（1）公民参加各级人民代表大会代表的选举，不得直接或者间接接受境外机构、组织、个人提供的与选举有关的任何形式的资助。违反上述规定的，不列入代表候选人名单；已经列入代表候选人名单的，从名单中除名；已经当选的，其当选无效。（2）代表资格审查委员会依法对当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件，选举是否符合法律规定的程序，以及是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为进行审查，提出代表当选是否有效的意见，向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团报告。
　　《决定》对地方组织法的完善
　　《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》1979年7月1日由第五届全国人民代表大会第二次会议通过，此后经过了1982年、1986年、1995年、2004年和今年共5次修改，进一步完善了地方人民代表大会制度，扩大了地方权力机关的职权。本次修改主要集中在如何发挥乡镇人大主席团在闭会期间的作用以及如何在基层人大中设立专门委员会和街道人大工作机构来推动基层人大工作，具体内容包括：（1）乡镇人大主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动；听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。主席团在闭会期间的工作，向本级人民代表大会报告。（2）省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。各专门委员会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导。（3）市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作，并向常务委员会报告工作。
　　《决定》对代表法的完善
　　《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》1992年4月3日由第七届全国人民代表大会第五次会议通过并公布实施。2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》修正文中的“治安管理处罚条例”为“治安管理处罚法”。2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议对该法进行了全面修改。根据《决定》，代表法进行了第三次修改。本次修法的关注点在于增加人大代表履职活动的权利及责任，进一步强化代表意识，主要事项有：（1）代表在本级人民代表大会闭会期间，有权向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团提出对各方面工作的建议、批评和意见。建议、批评和意见应当明确具体，注重反映实际情况和问题。（2）由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况。县级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团应当定期组织本级人民代表大会代表向原选区选民报告履职情况。
　　总之，“三法”修正的最大意义就是解决了当下人民代表大会制度实践中最突出的问题，包括使选举不受非法势力的操控、地方人大特别是乡镇人大主席团应当更好发挥自身权力机关的职能、人大代表应更加主动积极地履职并依法承担代表职责等。“三法”的修正从法律上弥补了空白，有助于完善人民代表大会制度，推动人民代表大会制度的规范化和法律化，是全面推进依法治国从制度源头抓起的重要举措。可以预见，修正的“三法”在实施中必然会推动人大工作的法治化，为社会主义民主政治的健康发展注入法治的活力。