田飞龙：香港“行政主导”的制度现实与问题化解

　　近日，香港中联办主任张晓明在纪念香港基本法颁布25周年研讨会上发表演讲，重申了香港政制的行政主导原则，核心观点是：第一，香港政制属于地方性政制，不可能完全比照三权分立；第二，行政长官是政制核心，超然于三权之上，联结中央；第三，行政主导主要体现于行政相对立法的主导权；第四，行政与立法相互制约，相互配合，司法独立。
　　在占中落幕和政改暂停之际，张主任的这一演讲重新激起了香港社会对一国两制与基本法之核心体制原则的聚焦与争论。张主任论述的核心在于行政主导与特首超越地位，这可以从基本法立法原意及条文规定中获得支持。然而，如何准确理解和阐释行政主导的确切含义？如何诊断香港特首弱势及行政主导实际不能的症结？如何发展出保障行政主导的有力制度机制？如何在双普选趋势下重新定位行政主导？中央管治权在香港政制中具有何种构成性意义？这些问题尚需要基本法研究者和特区管治精英深入探讨和回答。基本法上的行政主导面临表里不一之窘境，如何化解仍然是治理香港的宪制难题。
　　从历史看行政主导
　　当我们谈论某种现代政治体制模式时，大体可归为两类，即三权分立与议会至上，前者以美国为典型，后者以英国为典型。瑞士的委员会制属于少数。即便是议会至上的英国，其行政自主性与司法独立也得到了相当高度的宪法保障，体现出中等程度的三权分立特征。而美国的三权分立则是极其典型的，是联邦党人之“深思熟虑”与美国人民之“自由选择”相结合的结果。不过，这里谈论的都只是完全的国家体制，而香港属于地方性的特别行政区，在全部治理权力之上存在着中央管治权，而特首处于沟通央港双方的枢纽性位置，其权力属性与地位不能完全从香港政制内部的“水平”方向上理解，还需要从央港关系的“垂直”方向上理解。特首既是香港地方选举制度的产物，是自治性首长，也是中央实质委任的产物，是中央委派官员，其合法性来源与政治责任具有双重性。这种政治身份的双重性决定了香港地方政制的限度。
　　正是基于香港政制的地方性以及保持香港政制延续与繁荣稳定的实际需要，中央在制定基本法时采行了不同于议会至上和三权分立的行政主导制。行政主导制与现代国家的民主法治原理存在一定的规范性张力，因为现代民主法治要求民主优先和依法行政，要求从民主程序和监督体制上严格剥夺行政权的裁量余地，抑制行政专断。因此，从完全的国家体制来看，行政主导制已经落伍，民主法治成为新的普适性政治文明标准。香港的行政主导制沿袭自殖民时代的总督制。总督制下的总督合法性是单一的，基于宗主国的单方委任权。行政主导制下的特首合法性是复合的，基于地方选举和中央委任。作为地方性政制的行政主导制仍有一定的宪制合理性。
　　当然，基本法立法过程确实出现过香港政制之争，英国方面希望将香港政制由总督制改造为威斯敏斯特的议会至上模式，香港地方政治精英则希望仿效美国实行三权分立，而中央则大体坚持行政主导的方向。但无论何种体制都同意香港的司法独立，只是在行政立法关系上有不同设计：立法优先，则为议会至上；立法与行政平行，则为三权分立；行政优先，则为行政主导。立法博弈的结果是行政主导制的确立，但同时也为这一体制的改革与演化容留了宪制空间：一方面赋予立法会以制约监督权力，部分体现了权力分立的制衡内涵；另一方面设定了特首与立法会双普选目标，从宪制发展愿景上相对限缩了行政主导制的主导特征。香港的行政主导是多方博弈妥协的结果，其原初设计与远期演化之间存在一定张力，占中运动中的管治权争夺就是这种张力的重要释放。
　　弱势特首的体制现实
　　香港特首在基本法上的优越地位，一般熟悉基本法的人都不会否认。然而，熟悉香港政治的人都知道回归十八年来的“弱势特首”现象，行政主导面临实际不能的体制性尴尬。一方面，香港司法独立，行政完全不可能主导，亦不可能影响到司法政策与解释的走向。另一方面，立法会尽管在提案权上受限，但基于制度惯例而在修正案权力上对政府构成严重制约，所谓的“恶质拉布”现象。此外，香港的公务员系统沿袭港英旧制，特首对普通行政权的指挥与掌控一直力不从心。
　　张主任提及特首相对于香港立法权、行政权与司法权的超然地位，然而如果这种超然不是一种对三权的节制与影响力，而是无法有效调控和引导下的边缘化，则不属于行政主导的实质内涵。对特首而言，超然不是超脱，而是可支配与可影响，至少针对行政立法关系具有主导性优势。然而，特首对公务员系统的指挥不灵与对立法会的影响不力已成体制现实，不容回避。
　　当然，香港政制由文本上的“行政主导”演变为实践中的“弱势特首”，有着复杂的体制与政治运作原因，既往的检讨往往局限于香港管治体系内部，比如“特首不党”原则导致特首无法依赖执政党及管治联盟，比如公务员问责制不健全，特首无法支配和影响，比如缺乏忠诚反对派，比如特首非普选产生，缺乏认受性，等等。这些检讨当然非常重要，但更重要的是中央治港长期奉行的“积极不干预”导致中央权威的缺位，进而导致作为央港联系纽带的特首的权威下降。改变这一“弱势特首”现状，需要从香港管治体系内部和中央管治权两个层面同时反思推进。
　　中央治港需“适度有为”
　　特首梁振英多次提到香港政府的管治政策要从“积极不干预”转向“适度有为”。这主要针对市场监管领域。美国在这一领域的转变发生于罗斯福新政时期，结果不仅使美国成功度过了经济危机，而且极大释放了美国宪政体制中的政府能动性及制度效能。中央治港也应实现类似的转变。
　　《白皮书》代表了中央治港战略调整的某种信号，然而“全面管治权”似乎矫枉过正。从一国两制与基本法的本质逻辑来看，“适度管治权”的提法与实践更符合立法原意与央港关系实际。不过，从回归以来的十八年来看，中央治港基本呈现出一种“积极不干预”的高度节制主义，甚至出现了某种宪制意义上的权力怠惰，即基本法上明确规定的中央权力未能获得有效的制度化和实践操作。香港是一个普通法世界，条文虽有规定但未获实践的权力不仅不可能生成为实在的权威，甚至可能被视为不存在。这种权力怠惰的大致表现包括：第一，与立法会对接的备案审查权从未启用，也未制度化；第二，与特首任命、监督及指令办事有关的中央权力也未实质化，缺乏最低限度的仪式制度和监督实践；第三，对特区政府的财政预算监督权从未启用；第四，与司法权对接的人大释法权“绝少且谨慎”地使用，主要限于危机管理，而不是积极主动地建构一种官方的基本法法理学。这些明确记载于基本法上的权力长期“睡眠”，而香港立法会与法院则积极作为，香港的公务员系统和执行性的法定机构又自成系统，导致特首四面受压，无所作为。
　　此外，基本法设计中包含的“双普选”安排仍然构成对特首宪制地位的某种改造与挑战压力。尽管2017特首普选被否决，但基本法和831决定是规范性文件，在法律上保障了“重启政改”的程序通道，只是需要香港社会的政改共识进一步凝炼出来而已。在这一普选进程中，无论制度如何精细设计，中央如何严密把控，特首普选都意味着特首权威来源与代表性向地方下沉，而立法会普选则意味着立法会多数派的地方化甚至反对派化。因此，普选本身尽管也会增加特首的地方认受性，但总体上会适度削弱特首对中央的负责以及对立法会的主导影响。
　　这就要求我们重新看待基本法上的行政主导制以及与之牵连的央港关系。第一，中央治港要继续依赖但不受制于特首这一宪制枢纽，不能将特首作为中央把控管治权的唯一制度抓手，否则在双普选冲击下必然加剧央港政治矛盾，此次政改就是显例。第二，中央治港要克服既往的权力怠惰和不敢作为，由“积极不干预”转为“适度有为”，其重点在于回归基本法，善用法定管治权及其日常实践来强化中央管治权威，将基本法上的中央管治权的行使程序与标准制度化和仪式化，整体改善央港关系中的“模糊一国”形象和香港内部管治中的“弱势特首”地位。第三，中央治港切忌矫枉过正损及两制活力，“全面管治权”应限定于主权性法理论述而不是直接实施的治港原则，“适度管治权”应作为治港战略调整的总目标。第四，香港的行政主导制需要适应“双普选”的发展与挑战，需要在中央管治加强与地方选民基础扩展之间寻求新的政治与施政平衡点，面向未来，不拘泥于设计之初的原意与结构刚性，更不能退回总督制旧制而抹杀一国两制的宪制创新与活力。只有全面准确理解和把握香港的行政主导制，从理论和实践上高度重视和优化中央的适度管治责任与特首责任的协同原理与制度机制，才能有效改进香港管治与基本法实施。
　　（原载香港《大公报》2015年9月14日，略有删节，作者系北航高研院讲师，深圳大学港澳基本法研究中心兼职研究员，法学博士，著有《香港政改观察》）