贺小荣何帆：法院防止领导干部干预实施意见理解与适用

　　为落实中共中央办公厅、国务院办公厅《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》（中办发〔2015〕23号，以下简称《规定》），保障人民法院依法独立公正行使审判权，最高人民法院结合审判工作实际，制定了《人民法院落实〈领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定〉的实施办法》（以下简称《实施办法》）。现就《实施办法》的总体思路、主要内容和具体要求说明如下。
　　一、《实施办法》的总体思路
　　“两办”《规定》发布后，地方各级法院普遍反映，《规定》对于减少不当干预、防止插手案件，具有重大现实意义和威慑作用，但是，受制于当前的司法环境和履职保障水平，将外部干预、插手行为的判断、记录、报告任务完全交由地方法院承担，既不现实，也不利于《规定》的有效落实。
　　经认真研究，《实施办法》将“全面记录、专库录入、整体报送、不实问责”作为总体思路，即：第一，人民法院以外的组织、个人在诉讼程序之外递转的涉及具体案件的函文、信件或者口头意见，人民法院工作人员均应当全面、如实、及时地予以记录。第二，人民法院在案件信息管理系统中设立外部人员过问信息专库。外部人员过问信息录入案件信息管理系统时，应当同步录入外部人员过问信息专库。第三，人民法院每季度对外部人员过问信息专库中涉及领导干部过问的内容进行汇总分析，列出特别报告事项，报送相关党委政法委和上一级人民法院。第四，人民法院工作人员不记录或者不如实记录的，以及主管领导授意不记录或者不如实记录的，应视情给予相应纪律处分。
　　上述思路的整体考虑是：一是有利于强化威慑作用，让任何敢于干预、插手案件的组织、个人都有所忌惮，知道任何名义和形式的过问都将被如实记录、汇总报送；二是有利于减轻地方法院负责人和办案法官的记录压力，避免发生因害怕得罪地方党政领导干部和有关部门，而自行过滤外部过问信息，进而不记录或不如实记录领导干部干预司法活动、插手具体案件处理行为的情况；三是有利于上级党委和纪检监察部门全面掌握情况，及时发现违法干预、插手案件等违纪违法线索。
　　二、《实施办法》的主要内容
　　《实施办法》共十二条，分别规定了外部过问行为的记录对象、录入流程、例外情形、报送程序和特别事项，以及对法院相关工作人员的问责、保障措施。
　　（一）关于全面记录的对象
　　全面记录的对象是外部人员过问信息，而非局限于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的信息。按照《现代汉语词典》的解释，“过问”是中性词，意为“参与此事；发表意见；表示关心”。这里的“外部人员”，泛指法院以外的任何组织和个人。实践中，外部组织、个人过问案件的方式、渠道和事由较多，有的冠以监督之名，有的是以组织名义，有的只在涉案材料上批示“依法办理”。按照《实施方案》第二条第一款，对上述信息“均应当全面、如实、及时地予以记录，并留存相关材料，做到全程留痕、永久存储、有据可查。”
　　需要指出的是，对于案件当事人及其关系人通过非正当渠道邮寄的涉案材料，收件的人民法院工作人员应当按照《人民法院落实〈司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定〉的实施办法》第三条第二款之规定，“视情退回或者销毁，不得转交办案单位或者办案人员。”人民法院领导干部和其他工作人员过问案件、打探案情、请托说情的，则统一适用《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》及其实施办法。
　　（二）关于全面记录的方式
　　信息技术具有数字化、可视化、全程留痕等特点，符合司法工作特点和管理规律，为落实“全面记录”要求提供了重要支撑。《实施办法》适应“互联网”时代要求，提出在案件信息管理系统中设立外部人员过问信息专库，明确录入、存储、报送、查看和处理相关信息的流程和权限。外部人员过问信息录入案件信息管理系统时，应当同步录入外部人员过问信息专库。未来，人民法院可适应调研、查案、协作、汇报等不同需要，整合、提取、分析专库数据。
　　考虑到案件信息管理系统维护现状，《实施办法》第三条明确由人民法院专门审判管理机构负责专库的维护和管理工作。实践中，一些外部过问信息经内部批转后，又可能转化为内部人员过问信息，进而被录入内部人员过问案件信息专库。具体操作时，人民法院专门审判管理机构应当完善两个专库的数据对接、资源共享机制，并做好与人民法院监察部门的配合衔接工作，防止信息误判、流传不畅。
　　外部过问信息既可能体现在公文、书信、函件中，也可能以口头、视听资料或电子数据等方式表达。其中，视听资料包括录音资料和影像资料。电子数据是指通过电子邮件、电子数据交换、网上聊天记录、博客、微博客、手机短信、电子签名、域名等形成或者存储在电子介质中的信息。《实施办法》第四条区分不同情况，分别作出规定：对于利用手机短信、微博客、微信、电子邮件等网络信息方式过问具体案件的，应当记录信息存储介质情况；对于以口头方式过问具体案件的，还应当记录发生场所、在场人员等情况，其他在场的人民法院工作人员应当签字确认。
　　（三）关于不列入专库的情形
　　《实施办法》起草过程中，有法院提出，在部分涉及国家利益、社会公共利益的案件中，一些党政机关、行业协会商会、社会公益组织和依法承担行政职能的事业单位提出的参考意见，对公正、合理、稳妥地审理案件具有重要价值，不宜一概将之视为干预。也有法院提出，在一些涉及地方利益或部门利益的案件中，一些组织会以发“红头文件”形式，对人民法院变相施加压力，试图影响案件结果，应当予以规制。
　　综合考虑上述情形，《实施意见》借鉴域外法院“法庭之友”制度中的合理成分，明确了不列入外部过问信息专库的条件：一是必须是党政机关、行业协会商会、社会公益组织和依法承担行政职能的事业单位提供的参考意见；二是必须是涉及国家利益、社会公共利益的案件；三是必须受人民法院委托或者许可，如在可能引起金融风险的案件中，人民法院可以委托金融监管机构进行风险评估，并就案件处理方式提出参考意见；四是必须严格依照工作程序，如果相关工作人员未以发文发函、加盖公章形式提出意见，仍应当录入专库，并告知其所在单位；五是相关材料应当存入案件正卷，供案件当事人及其诉讼代理人查询，并对人民法院依法独立公正行使审判权的情况进行监督。
　　（四）关于特别报告事项
　　《规定》第七条第一款规定：“司法机关应当每季度对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理情况进行汇总分析，报送同级党委政法委和上级司法机关。必要时，可以立即报告。”为落实上述要求，《实施办法》第六条第一款明确：“人民法院应当每季度对外部人员过问信息专库中涉及领导干部过问的内容进行汇总分析，报送同级党委政法委和上一级人民法院。”
　　考虑到记录内容涉及同级党委或者党委政法委主要领导干部的，报送同级党委政法委可能无法发挥震慑作用，《实施办法》要求这类情形“应当报送上一级党委政法委和上一级人民法院。”另外，“人民法院认为领导干部干预司法活动、插手具体案件处理情节严重，可能造成冤假错案或者其他严重后果的，应当立即报告，并层报最高人民法院。”
　　《实施办法》第七条结合法院工作实际，明确将领导干部的下述行为列为特别报告事项：（1）在审判、执行等环节为案件当事人请托说情的；（2）要求人民法院工作人员私下会见、联系案件当事人或者其辩护人、诉讼代理人、近亲属以及其他与案件有利害关系的人的；（3）授意、纵容身边工作人员或者亲属为案件当事人请托说情的；（4）以听取汇报、开协调会、发文件、打电话等形式，超越职权对案件处理提出倾向性意见或者具体要求的；（5）要求人民法院立案、不予立案、拖延立案或者人为控制立案的；（6）要求人民法院采取中止审理、延长审限、不计入审限等措施拖延结案或者压缩办案时间结案的；（7）要求人民法院对保全标的物、执行标的物采取、暂缓或者解除扣押、查封和冻结措施的；（8）要求人民法院选择特定鉴定机构、资产评估机构、拍卖机构或者破产企业资产管理人的；（9）要求人民法院将执行案款优先发放给特定申请执行人的；（10）要求人民法院对案件拖延执行或者作中止执行、终结执行处理的；（11）要求人民法院将刑事涉案财物发还特定被害人或者移交特定机关的；（12）要求人民法院对当事人采取强制措施，或者要求对被依法采取强制措施的当事人解除、变更强制措施的；（13）要求人民法院在减刑、假释案件审理过程中对罪犯从严或者从宽处理的；（14）批转案件当事人或者其辩护人、诉讼代理人、近亲属以及其他与案件有利害关系的人单方提交的涉案材料或者专家意见书的；（15）其它有必要作为特别报告事项的行为。
　　（五）关于履职保障机制
　　针对部分法院领导干部和办案法官对全面记录工作的畏难情绪，《实施办法》在明确问责机制的同时，也提出了保障措施。考虑到中央有关部门还将就对司法人员依法履职加强保护的问题发布专门规定，保障机制将更加完备，《实施办法》第九条只做了原则性规定，即：“人民法院工作人员因严格执行《规定》和本办法，而在考评、晋升、履职等方面遭遇特定组织、个人的刁难、打击和报复时，可以向上一级人民法院提出控告。相关人民法院应当及时向同级党委政法委报告，必要时可以层报最高人民法院。”
　　三、落实《实施办法》的具体要求
　　《实施办法》发布后，各高级人民法院应当依照《实施办法》制定实施细则，并报最高人民法院备案。各级人民法院要结合各自实际，强化技术支持，细化相关条文，抓好贯彻落实。在具体实施过程中，要健全完善制度机制，确保铁规发力、制度生威，并配合同级党委政法委和上级人民法院，做好信息定期报送和典型案例筛选工作。