李敏：关于《立法法》新规“暂停法律适用条文”的理解和适用

　　2012年8月31日《立法法修正案（草案）》初次审议稿在全国人大及其常委会的“立法权限”一节中增加一条规定，即“全国人民代表大会及其常委会可以根据改革发展的需要作出决定，就特定事项在部分地方暂停适用法律的部分规定”。2014年12月29日《立法法修正案（草案）》二次审议稿对该条作出适当调整，即“全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项在部分地方暂停适用法律的部分规定”。2015年3月15日《全国人民代表大会关于修改中华人民共和国立法法的决定》（以下简称《修改决定》）再次将该条调整为“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”（以下简称“暂停法律适用条文”）。立法法
　　“暂停法律适用条文”体现了党的十八届四中全会决定的要求，即实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。随着行政审批制度改革的深入推进和广东、天津、福建等自贸区的陆续设立，“暂停法律适用条文”将具有更为广阔的适用空间。但由于该条文表述较为简单，与《立法法》其他条文之间的关系不甚明确，而且在立法法修改讨论中对此又鲜有论述，因此在理解和适用上尚存在诸多歧义，笔者在此谈一点自己的看法，希望引起更多的关注和探讨。
　　一、“暂停法律适用条文”的具体实施路径
　　从实践层面考察，“暂停法律适用条文”主要源于广东省和上海自贸区在行政审批制度方面的先行先试改革实践，即2012年《全国人大常委会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》以及2013年《全国人大常委会关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》。从这两次授权决定可以看出，二者都是由全国人大常委会授权国务院在地方暂时调整有关法律规定，而不是直接对地方作出授权决定。具体到上海自贸区改革，实际上是通过国务院批准发布的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》来指导上海自贸区的变法。如2013年9月上海市政府相继制定的《中国（上海）自由贸易试验区外商投资项目备案管理办法》、《中国（上海）自由贸易试验区境外投资项目备案管理办法》和《中国（上海）自由贸易试验区境外投资开办企业备案管理办法》三个地方政府规章均在第1条明确规定“根据《总体方案》制定本办法”，而没有提及全国人大常委会的授权决定。这是否涉嫌《立法法》所禁止的“转授立法权”值得进一步探讨。
　　《修改决定》中的“暂停法律适用条文”并没有提及“国务院”，而是由全国人大及其常委会在部分地方暂停适用法律的部分规定，这是否意味着对上海自贸区改革中一些做法的“纠偏”？对于国务院新批准设立的广东、天津、福建三个自贸区，在暂停法律部分规定的适用上，是继续复制推广上海自贸区的试点经验，仍由全国人大常委会授权国务院来统筹创设变法，还是严格遵循《修改决定》中的“暂停法律适用条文”，由全国人大常委会直接授权地方进行先行先试，需要进一步研究。笔者认为，由于自贸区改革往往涉及中央部委管理事项，由国务院统筹协调各部委比地方政府争取中央各部委的支持更有力度，因此，由全国人大常委会授权国务院在自贸区暂停适用法律部分规定的做法在当下更具现实意义，但其涉嫌“转授立法权”的争议不可避免。从先行先试改革的目的和立法法的原理看，笔者更倾向于由全国人大常委会直接对地方作出授权决定，同时可在授权决定中规定由国务院统筹协调相关部委支持地方的先行先试改革。
　　二、“暂停法律适用条文”与授权立法规定之间的协调
　　在《立法法》修改之前，围绕着全国人大常委会的授权决定，有学者认为其属于全国人大常委会在全国人大闭会期间对其制定的法律作出的部分修改，要求不得与该法律的基本原则相抵触〔1〕。也有学者对此持否定态度，认为全国人大常委会的授权决定存在合法性的疑问〔2〕。对此全国人大常委会并未通过立法解释等方式予以明确，笔者结合该条文在《立法法》结构中的具体安排、条文自身含义和立法目的等因素加以分析。
　　首先，该条文被作为单独一条列入“立法权限”一节中，体现了对全国人大及其常委会立法职权的扩充，即“暂时调整或暂时停止适用法律的部分规定”成为与制定、部分补充、修改等相并列的一种独立的立法权表现形式。但笔者认为，从全国人大及其常委会的立法职能定位和分工看，当全国人大常委会决定暂时调整或暂时停止适用全国人大制定的法律部分规定时，仍应遵守“不得与法律的基本原则相抵触”的要求。
　　其次，从条文表述的演变看，与前两个审议稿相比，《修改决定》中增加了“授权”一词，但在结构安排上，该条文并没有与全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规的条文相邻，而被置于授权立法规定的后面，而且《修改决定》中只提及“在一定期限内”，并未作出其他要求，这是否意味着“暂停法律适用条文”不适用《立法法》关于授权立法的规定呢？笔者对此持否定态度，并认为《修改决定》对此没有必要再另行增加“期限”限制。从广东省和上海自贸区的改革实践看，全国人大常委会的两次授权决定均已明确规定授权的目的、事项、范围和期限等，此外，根据《修改决定》的新要求，还应当明确被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。
　　需要补充的是，从上海自贸区改革的立法实践看，全国人大常委会的授权决定主要是通过上海市地方政府规章和规范性文件来落实的，立法层级普遍较低。笔者认为，从保证先行先试立法质量的角度考虑，对于授权决定中涉及的重大事项应授权给地方性法规来调整，如果制定地方性法规的条件尚不成熟并具有行政管理的迫切需要，可以先授权地方政府制定规章，但应明确规章实施的期限。对此就需要在授权决定中明确“被授权机关实施授权决定的方式”，以规范和引导先行先试立法。尽管与前两个审议稿相比，《修改决定》在授权决定中删除了“被授权机关实施授权决定的方式”这一要求，但在条文表述上仍使用了具有弹性解释空间的“等”字，因此，全国人大及其常委会应根据具体情况和需要在授权决定中对相关事项予以明确。
　　三、“暂停法律适用条文”与地方立法权限规定之间的协调
　　《修改决定》将设区的市地方立法权限制在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面，除非法律对此另有规定。而从广东和上海自贸区的改革实践看，对于全国人大及其常委会授权在地方暂时调整或暂停适用法律部分规定的事项，并不限于上述几个方面，还涉及对外交往、市场监管、社会管理等更为广泛的领域。对于这些领域，针对相关法律部分规定暂停适用后出现的法律“空白”，在缺少《修改决定》所要求的法律依据而只有全国人大及其常委会的授权决定的情况下，地方人大及政府可否进行相应的地方立法，显然在立法法修改过程中没有给予充分的论证和思考。笔者认为，无论是法律还是授权决定都是全国人大及其常委会意志的集中体现，本着贯彻《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“加强重大改革试点工作，及时总结经验，宽容改革失误，加强宣传和舆论引导，为全面深化改革营造良好社会环境”的精神，应允许地方立法进行探索，尤其应在全国人大及其常委会的授权决定中明确规定地方人大及其政府就该特定事项的地方立法权。
　　【作者简介】
　　李敏，1983年生，中国人民大学法学博士，淮海工学院法学院土地资源管理系主任、副教授。研究方向：宪法、行政法。
　　【注释】
　　〔1〕刘松山：《自贸区不具有独立的法治意义及几个相关法律问题》，载《政治与法律》，2014（2）。
　　〔2〕傅蔚冈、蒋红珍：《上海自贸区设立与变法模式思考以“暂停法律实施”的授权合法性为焦点》，载《东方法学》，2014（1）。