田飞龙：农村治理需法治与自治并举

　　今年中央一号文件再次聚焦“三农”问题，在四中全会法治主旋律之下首次大篇幅突出了农村法治的重要性与基本建设思路。文件承认农村法治是中国法治建设薄弱环节，为此要加快完善农业农村法律体系，同步推进城乡法治建设，以法治思维和法治方式解决三农领域的主要矛盾和问题。农村法治的提出，既是既往农村工作规范化与现代化思路的拓展，也是法治主题下中国整体治理秩序改进的重要突破口。
　　从既往的制度实效和治理经验来看，农村法治的引入显然非常紧迫。面对改革以来的农村秩序重构难题，中央曾从政策到法律不同路径探索治理转型，较有代表性的是：第一，村民自治，引入有别于国家治理的社会自治原理，以1988年试行法、1998年正式法和2010年修订法接力推进以农民个体为主体的自治实验；第二，村务公开，这项改革主要从政策路径切入，是引入透明治理和群众监督的重要政策机制；第三，土地经营自由化，即探索在确保集体土地所有权的前提下赋予农民更加稳定的土地经营权和进入市场的自由；第四，新型城镇化，以政策手段引导农村向小城镇的演变。
　　然而，这些自治、经济乃至于社会层面的治理改革，由于缺乏明确的法治保障，都出现了程度不同的失序和混乱，某种程度上加重对了农民权益的侵害，恶化了农村治理秩序。因此，农村治理的全面法治化，有望在以上若干层面实现制度化、规范化和有力的程序保障，以国家公权力和有效的法律援助体系通过一个个法治“个案”实现对每一个农民的更优的权利保护。
　　不过，农村治理具有与城市治理不同的背景和意义，在大体按照城市法治思维引导农村法治化的过程中，需要对农村秩序的完整体系和意义加以前提性认知。中央文件主要侧重农村经济层面与城市、市场的有序并轨及如何从法治上保障这一进程，这是农村现代化的基本趋势和方向，值得高度肯定。但是，农村并非单纯的经济存在，在秩序与治理意义上也并非城市的附属物，更何况任何国家的城市化也不可能以完全“消灭”农村为终极目标，甚至在现代化达到某种饱和度之后会出现乡村运动和反城市化潮流。因此，首先要指出，城乡关系和城乡存在比例是一个平衡与相互适应的过程，而不是一个非此即彼的取代过程。
　　在以法治思维全面切入农村治理过程中，实际上仍然难以避免既往的国家主义与发展主义相联姻的强势“城市中心主义”对农村经济、社会与文化秩序的冲击与解构。毕竟，法治本身仍然属于国家公权力体系的一部分，而且是更理性、更有效率的一部分，是国家官僚制高度成熟的表现。严密的权利和规则导向的法治体系是城市与工业文明的产物。尽管各国现代化过程都伴随着农村对城市一定程度的依附性，但一种更加重视文明根基与发展平衡性的治理哲学不会简单粗暴地取消属于“传统秩序”一部分的农村生活方式及其存在的正当性。
　　我们已经清楚看到了既往的国家主义与发展主义联姻对农村秩序的结构性破坏作用：第一，行政命令的并村联组和粗放的“被上楼”、“被流转”，导致农村自然社区及其生活传统的瓦解，亦导致村民自治的适当时空条件与社会基础遭到人为破坏，最具有民主内涵的村民自治沦为乡镇命令与村委会专权的畸形结合，令人不忍直视；第二，土地与农民关系的松绑陷阱，这一松绑以经济自由化为张本，以资本下乡为目的，在促进农民土地更自由流转的同时却忽视了土地在农民生活体系中的秩序与道德核心位置，忽视了流转后的利益分配、社会保障、集体谈判能力与土地回赎机制建设；第三，农村文化秩序的瓦解，主要表现为农村青壮劳力进城与农村普遍的留守现象，农村宗族生活的瓦解与家庭伦理的恶化，农村基督教信仰的兴起，等等，凡此种种在根本上日益消解了“乡土中国”的文化根基，构成中国文化安全与文明复兴的最大死角。以上种种，显示出国家主义与发展主义对农村社会的自治民主权利、经济民生权利以及文化道德权利的多重压抑和破坏。而对治这一破坏的治理哲学，除了法治主义之外，尚需要自治民主主义和人文主义。
　　因此，与一号文件之农村法治化对城市法治经验的简单移植相比，中国农村治理面临的更严峻课题是如何在更广义的自治范畴内回应“三自”难题，实现法治与自治的并举与互动：
　　第一，经济自由的公平难题，即更自由的农村产权制度及其法治保障如何突出更公平的利益分配、农民集体谈判能力以及土地赎回权；
　　第二，社会自治的制度条件难题，即农村规划与新型城镇化如何确保农民自治民主权利不受损害，如何提供更优越制度安排使农民更充分地通过自治来集体维权并有能力建构微观治理体系；
　　第三，文化自主的实践难题，这其实击中了所谓中国梦和传统文化复兴的一个要害问题，即正确认知和保护农村对于涵养和复兴传统文化、连接传统中国与现代中国上的文化重建与道德复兴价值。这就要求新农村建设必须进行治理哲学的结构性反思，放弃单纯的国家主义和发展主义思维，在以法治主义纠正权利保护不足之外，以自治民主主义和人文主义来建设一个道德丰满、秩序优良、诚信友爱的真正新农村。
　　（原载《法制晚报》2015年2月3日，略有删节，作者系北航高研院讲师，法学博士）