高全喜：现代中国的法治之路

　　引言：作为改革开放以来首次以“依法治国”为主题的中央全会，十八届四中全会对法治内涵和法治中国进行了特别注解，全会通过构建五大体系、设立六项重大任务等一系列顶层设计，致力全面推进依法治国。更为重要的是，全会公报还将“依宪治国”摆在法治全局建设中的优先位置。本刊特别邀请著名宪法学者、北京航空航天大学法学院教授高全喜，从宪法角度系统梳理了中国法治现代化历史进程，为读者深度解析“宪法”基于法治中国的实质作用和影响。
　　中国法治现代化改革：宪法实施势必成为关键点
　　《人民法治》：“依法治国”升格为中央全会的主题，这在中国共产党执政65年历史上尚属首次。十八届四中全会将依法治国这个概念完整地呈现为执政党的目标。对此，您如何评价？
　　高全喜：这当然是中国法治建设进程中非常可喜的一个进步。这次中国共产党十八届四中全会对法治建设的阐述，系统而完整，其深刻程度也是前所未见，有许多值得肯定的亮点，确实体现了中共对法治建设认识的深化，值得欢迎和肯定。
　　《人民法治》：宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程。其实，早在十八届三中全会决定中即强调，要健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。十八届四中全会上，习近平总书记指出，宪法的生命和权威在于实施，依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政。作为宪法学者，您如何看待中国法治的前景？您觉得四中全会将会给现代法治改革之路带来哪些实质影响？
　　高全喜：四中全会公报提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。现行宪法规定，“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力”。但在实践中，往往存在大量的“违法有后果、违宪无所谓”的现象，宪法难以得到有效的实施。究其原因，主要是因为各级党委与各级政府并没有把宪法视为各自行为的根本规范，而是高高挂起，作为牌匾供起来。这样一来，整个社会就没有树立起宪法的权威，人民群众的宪法意识也因此不强，各级法院处理的也都是民事纠纷与刑事纠纷，从来没有涉及宪法纠纷的案例发生。此次四中全会公报明确了党的领导与全面推进依法治国的关系，强调了依宪治国在战略布局中的根本性。因此，宪法实施问题将成为今后我国社会主义法治建设的一项重要内容，宪法权威将会得到大幅度加强，人民的宪法意识将会觉醒，法院如何审理涉及宪法的案例方式，也会得到深入的理论探讨。
　　中国现行的宪法序言明确了党的领导，四中全会公告也多处指出党对于中国特色社会主义法治体系的领导，这些都是没有问题的，需要探讨的是党如何通过宪法的方式来领导，而不是脱离宪法来领导，既然依宪治国是中国特色社会主义法治的一项基本内容，那么任何试图脱离宪法来治理社会的方式，就是不符合此次四中全会公告精神的。
　　另外，我国是一个成文宪法国家，这个成文宪法的国家形态，从1912年的中华民国到1949年的中华人民共和国，均保持着这个传统，所以，中国只有一部宪法，那就是中华人民共和国宪法，依宪治国就是依据这部宪法治国。党的领导也体现在这部宪法的方方面面，尤其是在宪法序言中，无需在现行宪法之外，再搞出什么其他的宪法。
　　从依宪治国的角度看，所谓中国特色社会主义法治不是高调的口号，它应该要能使人民过上有尊严的生活。人民的基本权利要得到保障，他们要能够抵御强权免于恐惧，这也就是未来法治中国的主要目标。如何推进中国的法治改革呢？我认为改革的核心不仅在于逐渐确立检察权和审判权的独立，更在于要为司法独立创造一系列的前提条件。因为司法在中国政治权力的布局中处于非常边缘的地位，难以承受改革之重。当然，我不是说司法独立、审判独立不重要。关键的问题是在于现在的司法独立没有一系列的预设条件，因此需要先培育司法独立的预设性前提，像公民社会建设，政府行政体制改革。最关键的是要解决党与国家、党与宪法的关系问题。这次公报在这一问题上作出了理清和明确。
　　此外，我还想谈一下公民社会的培育。在传统的法学领域中，一般谈的是三权分立，司法独立，法治政府。公民社会则被放在不太重要的位置。但随着社会的进步，公民社会正在以一种全新的形式发挥着重大作用，显著推动中国法治的进程。目前，公民社会已经形成了实实在在的力量，他们表现出的对于强权的抵抗，对于正义的捍卫，直接决定了中国未来法治路径和发展。
　　总的来说，中国的法治现代化改革之路依然坎坷，但并未让人绝望。与此同时，我们还看到当下中国出现了一些有历史担当、颇有改革力量的政治家，希望他们能够回应人民的呼声、社会变革的诉求，实现政治体制的真正富有成效的改革。
　　百年中国的法治变革：法治的价值在于维护人的尊严及自由
　　《人民法治》：从宪法学角度看，中国法治现代化的进程是怎样的呢？
　　高全喜：现代中国的法治现代化进程大致包含三个方面的内容：一、什么是现代中国；二、什么是法治；三、百年中国的法治历程是怎样的？首先从中国传统历史上来说，我们曾经有过几次大的变法，如商鞅变法、王安石变法、张居正变法等。每一次变法，对中国的历史都产生了深远的影响。
　　现代中国也是从变法开始的，而且现代中国的变法，乃是三千年之从未有过的大变局，无论是广度和深度，恐怕都是此前传统社会的变法所难以比拟的。具体说来，第一轮有三次变法，首先是康梁变法，然后是晚清立宪，直到辛亥革命。康梁戊戌变法的正面意义是不用多说的，但其激进主义的特性对于现代中国的法治变革贻害很大。此后就是晚清立宪，一种保守主义的变法，这个变法由于各种原因最后失败。最后是辛亥革命，清帝逊位，建立中华民国。
　　第二轮就是两个共和国的立宪建国。一是中华民国，二是中华人民共和国。中华民国虽然法治不彰，但有一个蓝图，就是所谓的军政、训政、宪政，这个路线图还是不错的。中华民国标志性的事件是1947年制定的《中华民国宪法》。中国共产党在1949年建立了新中国，这是现代中国的第二个共和国，1949年的《共同纲领》具有宪法的意义，到1954年制定第一部《中华人民共和国宪法》，可以说立国立宪了。不过，直到邓小平的改革开放，中国的法治才开始进入一个新的历史阶段。改革30年来，中国宪法（八二宪法）有过四次修订，从建设社会主义法治国家，到如今的“依宪治国”的提出和重申，这些都成为我们考察法治中国现代化之路的重要内容。
　　我想谈的这几个历史阶段，包括从晚清立宪到中华民国，从中华民国到中华人民共和国，中华人民共和国到改革开放。这里面涉及了一系列的社会演变、经济变革等内容，其背后都有一套法制体系塑造着整个国家和社会的秩序。
　　虽然有时候我们会觉得百年中国的法治变革有着不尽如人意之处，但是作为一个传统大国，在古今中西交汇的百年历史中，还是有着诸多值得肯定的制度内容。
　　《人民法治》：您在《现代中国的法治之路》一书中全面检讨了中国现代法治阶段性进程的成败缘由。根据您的观察，当下的中国法治现代化进程应该呈现出怎样的模式和特点？到底什么才算现代法治？
　　高全喜：首先，有秩序的社会不等于法治。谈到法治，如果仅仅是按照诸如偷窃财物、杀人越货要受到刑法的规治的角度来理解，这在古往今来的任何一个社会都是存在的，显然这种依法治理不是法治。
　　所谓的现代法治大致上包含如下几个要素：
　　第一是以保障个人的基本权利为目的的一套规则与秩序的构建。这里面又包含着下面几个问题：首先，现代法治需要维护个人的基本权利。个人的基本权利有很多，但要明确什么才是个人最核心的权利。在我看来，法治的价值在于维护和保障个人基本的尊严以及自由，诸如公民的财产权、生命权、自由言论权、信仰权等，保障这些东西的法律制度才是真正的法治。
　　第二，现代法治制约公权力。法治要制约政府、制约国家、制约掌握权力机关的个人，他们最可能对个人所秉有的基本权利造成损害。
　　第三，现代法治需要独立的司法。为什么要强调司法独立？司法独立就是法院、法官、司法权应该是中立的，要有一个中立的第三者，能够公正裁判案件，能够维护社会的基本正义，维护个人的权利不被国家权力肆意侵犯。
　　如果说得具体一点，关于现代法治的特征还可能表现在以下几点：第一，法律制度的稳定性上，不能朝令夕改。第二，法律要公示出来，要明确不模糊。第三，法律要有一致性，不能存在内部矛盾。第四，法律不能溯及既往。
　　中国特色的社会主义法治：让宪法长出铁牙来
　　《人民法治》：法律的生命在于施行，宪法也不例外，没有宪法的全面有效实施，依法治国的目标就不可能真正实现。我们可能还需要回归到永恒的命题上，如何保证把写在纸上的法律（宪法）落到实处？
　　高全喜：这是中国法治改革中最关键的问题，说是一回事，做是另外一回事。我们的宪法写得很好，但是，写在纸上的宪法不是用来摆设，关键在实施。法治国家或者依宪治国，从根本上说，这个宪法要能够落实。宪法学教授林来梵有一个说法我很赞同，他说要让宪法长出牙来，一个宪法假如不咬人的话，这个宪法就是纸面上的宪法。真正的宪法要长出牙来，要惩治那些破坏宪法的人。
　　当然，最难的问题还是，如何让宪法长出牙齿来。一种思路是通过建立违宪审查的机构，或者通过司法的违宪审查，来监督宪法的实施。这次十八届四中全会的公报里也提出，健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。这表明今后宪法监督和宪法实施，将被执政党提上议事日程。许多人为此欢呼雀跃，认为中国宪法审查的时代已经来临，宪法实施将迈入新阶段。
　　相比之下，我对此倒冷静许多。相对于规范宪法学的思路而言，我一直主张政治宪法学的研究方法，强调我们不但要从规范宪法学的角度对宪法的条文进行解释学层面的研究，同时也要将宪法学的研究放到当代中国政制的整体结构中进行理解。因此，我特别强调要研究宪法的序言。宪法序言交待了中国革命的历史和逻辑，也包含了中华人民共和国成立以来的基本逻辑和结构。
　　从这个更宽阔的视野出发，便可以发现，中国的宪法实施，关键还是要处理好党与宪法的关系。中国共产党领导中国人民推翻了三座大山，建立了中华人民共和国。但新中国成立以后，党的历史使命就从革命转向了建设，从一个革命党转变成执政党。如何建构一个稳定和常规化的现代国家结构，就成了中国共产党的核心任务之一。而这个国家建构的核心任务，就是如何处理党和国家体制之间的关系。一方面，我们要保证党的领导地位，同时，党本身又必须是在国家宪法之内的，而不能构成国家宪法秩序之外的例外者。
　　新中国成立以来，关于党和国家的关系，中国共产党进行了多次艰难卓绝的探索，既走过弯路，也取得了很多进步。这次四中全会在这方面也取得了重要的进步。例如，四中全会提出，要加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规。这是一个可喜的进步。当然，里面仍然有一些不太清楚的地方，例如，党内法规和国家法律是什么关系，党内法规的创立和修改程序是否需要做更加细致的规定。党内法规是否也要接受全国人大及其常委会宪法监督机制的审查，必须保障与宪法的一致性，等等。
　　中国法治30年的变革，说起来就是让宪法或者让我们的法律真正长出铁牙来。这个牙要面向政府、面向国家、面向党内的腐败分子。法律是共产党领导下制定的，党的领导确保了宪法的政治性导向，党要通过宪法约束自己的权力，使其符合宪法的规范，这也是从更高的层次上实现党的领导，实现中国特色的社会主义法治。我们谈现代中国的法治之路，根本上就是中国要实行党领导的社会主义法治，依宪治国，让宪法长出铁牙来，以此治国理政，消除腐败，实现法治昌明。