贺小荣何帆马渊杰：《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题

　　党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件”。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次全体会议审议通过《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》，同意最高人民法院设立第一、第二巡回法庭，作为改革试点。为贯彻落实中央改革部署，明确最高人民法院巡回法庭（以下简称巡回法庭）的案件受理范围和审判权力运行机制，最高人民法院审判委员会于2015年1月5日审议通过《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》（法释〔2015〕3号，以下简称《规定》），并将于2015年2月1日起施行。
　　《规定》共13条，对巡回法庭的设置地点、巡回区域、机构性质、受案范围、人员配置、办案机制、审判管理、廉政监督和当事人提交案件材料的程序等问题作出规定，择要说明如下。
　　一、关于巡回法庭设置
　　《规定》第一条第一款明确了第一、第二巡回法庭的设置地点和巡回区域，即：最高人民法院设立巡回法庭，受理巡回区内相关案件。第一巡回法庭设在广东省深圳市，巡回区为广东、广西、海南三省区；第二巡回法庭设在辽宁省沈阳市，巡回区为辽宁、吉林、黑龙江三省。
　　案件方面，《规定》使用了“受理”巡回区内相关案件的表述，而非“管辖”相关案件。这是因为，“管辖”一词主要用来确定法院之间受理案件的分工和权限，明确由哪一层级、哪一地区的法院对进入诉讼程序的案件享有管辖权。而巡回法庭是最高人民法院的组成部分，其管辖范围应当与最高人民法院的管辖范围一致。也就是说，属于最高人民法院管辖范围的案件，巡回法庭都应当有管辖权。同理，为避免“管辖区域”和“辖区”等表述引起歧义，《规定》使用了“巡回区”这一概念，侧重从地理区域上界定巡回法庭审理或办理案件的范围。
　　《规定》第一条第二款明确：“最高人民法院根据有关规定和审判工作需要，可以增设巡回法庭，并调整巡回法庭的巡回区和案件受理范围。”最高人民法院未来将在总结试点经验基础上，根据审判工作需要，决定是否增设巡回法庭，并调整巡回区域和受案范围。在巡回法庭的设置上，需要综合考虑全国各类案件的数量、类型和分布情况，以及各省、自治区、直辖市的地理位置、区域面积、人口数量、经济社会发展水平和国家发展战略等综合因素。因此，确定巡回区域时，不一定要与华北、东北、华东、中南、西南和西北等原大行政区对应。
　　二、关于巡回法庭机构性质
　　考虑到外界对巡回法庭的机构性质和职能定位存在多种解读，《规定》第二条明确了巡回法庭的机构性质，强调巡回法庭是最高人民法院的重要组成部分。巡回法庭是最高人民法院派出的常设审判机构，不是一个独立的法院，巡回法庭的审级就是最高人民法院审级。巡回法庭作出的判决、裁定和决定，就是最高人民法院的判决、裁定和决定，盖最高人民法院印章。作为一个常设机构，巡回法庭的庭长、副庭长应当由全国人大常委会任命，办公地点相对固定，综合行政、司法调研、后勤事务、政工监察工作统一归综合办公室负责，不单设机构。
　　为进一步方便群众诉讼，强化监督指导，《规定》第九条进一步提出，巡回法庭可以根据审判工作需要，在巡回区内巡回审理案件、接待来访。
　　需要注意的是，巡回法庭是一项全新的事物，与建国初期的最高人民法院大区分院和基层人民法院巡回审判都存在区别：
　　（一）与最高人民法院大区分院的区别。1950年代初期，对应当时的各大行政区，最高人民法院分别设立了东北分院、西南分院、西北分院、中南分院、华东分院和华北分院。1954年，随着大行政区的撤销，大区分院也相继撤销。巡回法庭与大区分院存在以下不同：一是机构地位不同。最高人民法院分院是同级大行政区政府的组成部分，受其领导和监督。而巡回法庭是最高人民法院的组成部分，没有对应的地方同级政府。二是巡回区域不同。大区分院依托的大行政区是革命战争时期全国战区划分的结果，而巡回法庭是根据地理区域、案件数量、国家战略需要等多种因素确定巡回区的。三是工作职能不同。大区分院除审判案件外，还可以制定司法解释、监督指导下级法院审判工作、管理下级法院少部分司法行政事务等。而巡回法庭的主要职能是办案，不负责制定司法解释和管理司法行政事务。
　　（二）与基层人民法院巡回审判的区别。基层人民法院的巡回审判是落实司法便民利民、深入乡间地头化解矛盾的一种审判方式，而最高人民法院巡回法庭是一个常设性的派出机构，职能定位上更侧重于依法公正审理跨行政区域重大行政和民商事等案件，推动审判工作重心下移，确保国家法律适用统一，方便群众诉讼只是其中一个重要方面。
　　三、关于巡回法庭受案范围
　　《规定》第三条和第四条分别从受理的案件和暂不受理的案件两个方面，明确了巡回法庭受案范围。
　　确定巡回法庭的受案范围，主要依照以下几个原则：
　　一是依法原则。巡回法庭作为最高人民法院的派出机构，审理或办理的案件必须是根据人民法院组织法、行政诉讼法、民事诉讼法、刑事诉讼法等法律应当由最高人民法院受理的案件。所谓受案范围，也只是在最高人民法院内部进行的职能分工。
　　二是价值平衡原则。哪些案件适宜放到巡回法庭审理，哪些适宜由最高人民法院本部办理，与巡回法庭的功能定位、价值取向和办案保障等存在密切关系。对于由巡回法庭审理更有利于减轻群众诉累，节约司法成本的，可以放到巡回法庭审理，免去当事人奔波劳苦；对于统一法律适用具有重大指导意义的，或者不宜由巡回法庭审理的，仍应当由最高人民法院本部审理或办理。
　　三是稳妥有序原则。改革既要积极探索，又要稳妥有序，必须充分考虑最高人民法院的职能定位、案件数量和类型、审判资源配置和内设机构设置等情况，合理确定本部与巡回法庭的分工，并逐步在改革过程中完善。
　　关于巡回法庭的受案范围，有以下几个问题需要说明：
　　（一）关于行政和民商事一审案件。《规定》起草过程中，一种意见认为，由最高人民法院审理一审案件应当特别慎重。最高人民法院作为最高审判机关，作出的第一审判决、裁定就是终审的判决、裁定。自最高人民法院建院以来，由最高人民法院审理的第一审案件屈指可数，未来也不宜过多。第二种意见认为，在短期内很难设立跨行政区划高级人民法院的情况下，由巡回法庭审理在全国有重大影响的第一审行政和民商事案件，符合诉讼法规定，也有利于配合省级以下地方法院人财物统管改革，依法及时公正审理跨省级行政区划或涉及省级利益的重大案件，确保国家法律统一正确实施。《规定》采纳了第二种意见，在第三条第一款第（一）、（二）项对巡回法庭受理的第一审行政、民商事案件范围作出规定。当然，巡回法庭是否受理这类第一审案件，必须综合案件重大复杂程度、社会关注程度、受地方保护主义影响程度等多种因素综合判断，从严掌握。
　　（二）关于行政和民商事二审、申请再审案件。《规定》起草过程中，一种意见认为，按照四中全会《决定》的表述，巡回法庭应侧重审理跨行政区域重大行政和民商事案件。多数意见认为，跨行政区域案件总体数量较少，标准也很难确定，试点阶段不宜将受案范围定得过紧。《规定》采纳了多数意见，在第三条第一款第（三）、（四）项明确：巡回法庭受理对巡回区内高级人民法院作出的第一审行政或者民商事判决、裁定提起上诉的案件；对巡回区内高级人民法院作出的已经发生法律效力的行政或者民商事判决、裁定、调解书申请再审的案件。
　　（三）关于刑事案件。死刑复核案件自2007年统一收归最高人民法院办理以来，对贯彻宽严相济刑事政策、依法严格控制死刑适用发挥了重要作用。根据四中全会《决定》精神，综合考虑死刑案件审理现状、刑事法律统一适用情况、巡回法庭审判力量配置等各方面因素，《规定》第四条明确巡回法庭目前暂不办理死刑复核案件，也不审理刑事一审、二审案件、高级人民法院报请核准的在法定刑以下量刑的刑事案件和高级人民法院报请核准的特殊假释案件等刑事案件。
　　但是，为了方便当事人及其法定代理人、近亲属申诉，及时纠正冤假错案，《规定》第三条第一款第（五）项明确规定巡回法庭受理刑事申诉案件。这里的刑事申诉案件必须是依法应当由最高人民法院受理的。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第三百七十三条，刑事申诉案件由终审人民法院审查处理。对未经终审人民法院审查处理的申诉，巡回法庭可以告知申诉人向终审人民法院提出申诉，或者直接交终审人民法院审查处理，并告知申诉人。案件疑难、复杂、重大的，巡回法庭也可以直接审查处理。根据刑诉法解释和《最高人民法院关于规范人民法院再审立案的若干意见（试行）》，巡回法庭原则上仅受理当事人对刑事生效判决、裁定不服已向巡回区内高级人民法院提出申诉且高级人民法院已作出书面复查（审查）或再审结论仍不服的案件。对未经巡回区内终审人民法院及其上一级人民法院审查处理，直接向巡回法庭申诉的，巡回法庭可以告知申诉人向下级人民法院提出。
　　（四）关于依照职权提起再审的案件。《规定》第三条第一款第（六）项为依职权启动审判监督程序的案件，是指根据三大诉讼法的规定，最高人民法院对巡回区内地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误，按照审判监督程序依职权主动提审或指令下级人民法院再审的案件。
　　（五）关于涉外和涉港澳台案件。《规定》起草过程中，一种意见认为，涉外案件对统一法律适用意义重大，应统一由最高人民法院本部审理。另一种意见认为，涉外案件目前已比较普遍，多数不涉及重大、复杂法律问题，可以由巡回法庭审理。我们认为，普通的涉外民事案件如涉外婚姻、涉外继承等在巡回法庭审理，更有利于便利群众诉讼，而涉外商事案件往往要考虑相关法律规则的统一适用，更适宜由最高人民法院本部审理。因此，《规定》第四条明确涉外商事案件由最高人民法院本部审理。
　　需要强调的是，《规定》所指的涉外商事案件是指涉外国的商事案件，并不包括涉港澳台商事案件。为了方便港澳台居民诉讼，便于开展区际司法协助，向港澳台地区展示最高人民法院的司法形象，《规定》第三条第一款第（十）项将办理涉港澳台民商事案件和司法协助案件列入巡回法庭工作范围。其中，涉港澳台司法协助案件主要包括涉及港澳台的文书送达、调查取证、罪赃移交、裁判认可和罪犯移管（接返）等。
　　（六）关于程序性事项。《规定》第三条第一款第（八）、（九）项主要涉及适宜由巡回法庭办理的一些程序性事项，包括巡回区内高级人民法院报请指定管辖的案件、巡回区内跨省级行政区划的法院之间的管辖权争议案件、巡回区内高级人民法院报请批准管辖权转移的案件、巡回区内高级人民法院报请批准延长审限的案件等。需要注意的是，由巡回法庭受理的法院之间管辖权争议案件，双方必须在同一个巡回区内，比如广东省广州市中级人民法院和广西壮族自治区桂林市中级人民法院之间的管辖权争议，可以报请最高人民法院第一巡回法庭指定管辖；如果双方不在一个巡回区，如广东省广州市中级人民法院和江苏省南京市中级人民法院之间的管辖权争议，则应由最高人民法院本部指定管辖。
　　（七）关于依法办理来信来访事项。从落实中央关于巡回法庭就地化解矛盾纠纷、及时回应群众关切的角度考虑，巡回法庭应当依法办理巡回区内向最高人民法院提出的来信来访事项。
　　《规定》起草过程中，多数意见认为，在实行“诉访分离”和涉诉信访制度改革后，不应突出巡回法庭办理信访事项的功能。因此，《规定》强调了“依法办理”，并且把传统意义上的信访案件表述为“来信来访事项”。同时需要强调的是，虽然巡回法庭可以接待来访，但必须是按照有关规定和程序应当由最高人民法院处理的来访事项。根据《人民法院涉诉信访依法终结工作办法》依法终结的信访事项，巡回法庭不再办理。
　　《规定》第三条第一款第（十一）项为兜底条款，供最高人民法院进一步扩大或收缩巡回法庭的受理案件范围使用。
　　四、关于当事人向巡回法庭提交材料的程序
　　《规定》第五条至第七条就当事人向巡回法庭提交材料程序等问题作出规定。
　　（一）关于立案工作。《规定》第五条明确巡回法庭应当设立诉讼服务中心，为当事人提供诉讼咨询、材料收转、立案登记等服务。对于属于巡回法庭受案范围的案件材料，巡回法庭诉讼服务中心应当接收并登记。经审查符合法律规定的立案条件的，在最高人民法院办案信息平台统一编号立案。如果该案件应当由最高人民法院本部审理或办理，当事人应当直接将案件材料递交或邮寄至最高人民法院本部。为最大限度便利当事人，如果当事人要求巡回法庭转交给最高人民法院本部的，巡回法庭应当转交。
　　（二）关于上诉程序。《规定》第六条规定，对于当事人不服巡回区内高级人民法院作出的第一审行政或者民商事判决、裁定提起上诉的，上诉状应当通过原审人民法院向巡回法庭提出。当事人直接向巡回法庭上诉的，巡回法庭应当在五日内将上诉状移交原审人民法院。原审人民法院收到上诉状、答辩状，应当在五日内连同全部案卷和证据，报送巡回法庭。
　　（三）关于申请再审和申诉。当事人对巡回区内高级人民法院作出的已经发生法律效力的判决、裁定申请再审或申诉的，应当向巡回法庭提交再审申请书、申诉书等材料。如果当事人直接向最高人民法院本部递交再审申请书、申诉书等材料的，最高人民法院本部应当告知其向巡回法庭提交。如果当事人坚持要求最高人民法院本部为其转交的，最高人民法院本部也可以为其转交。当事人向最高人民法院本部邮寄再审申请书、申诉书等材料的，最高人民法院本部应当及时将相关材料移交巡回法庭。
　　五、关于巡回法庭与最高人民法院本部的关系
　　巡回法庭是最高人民法院的组成部分，巡回法庭工作接受最高人民法院的监督指导。《规定》第八条、第十二条、第十三条分别从案件移送、审判管理、廉政监督三个方面对巡回法庭与本部的关系作出规定。
　　（一）关于特定类型案件的移送。巡回法庭普遍设立后，最高人民法院本部应当将工作重心转移到监督指导上，主要审理一些对统一法律适用有重大指导意义、具有重大示范价值、能够作为指导性案例的案件。《规定》第八条第一款规定了最高人民法院本部要求巡回法庭将对统一法律适用有重大指导意义的案件移送本部审理的情形；第二款规定了巡回法庭主动将对统一法律适用有重大指导意义的案件报请最高人民法院本部审理的情形。这一机制有利于最高人民法院本部及时发现和审理对统一法律适用有重大指导意义的案件，推动建立将最高人民法院的裁判直接转化为指导性案例的机制。
　　（二）关于巡回法庭的审判管理工作。《规定》第十二条明确巡回法庭受理的案件统一纳入最高人民法院审判信息综合管理平台进行管理。当事人通过中国法院审判流程信息公开网，即可查询到由巡回法庭受理的案件信息，及时了解和监督案件进展情况。巡回法庭作出的裁判文书应当上传至中国裁判文书网，依法向当事人和全社会公开。
　　（三）关于巡回法庭的廉政监督机制。巡回法庭远离最高人民法院本部，社会各界普遍关心对巡回法庭的廉政监督问题，《规定》第十三条对这一问题作出回应。首先，每个巡回法庭都配备了廉政监察员，负责巡回法庭的日常廉政监督工作。其次，巡回法庭也将加强自律，依托现代信息化手段和司法公开举措，建立主审法官、合议庭行使审判权与庭长、副庭长行使监督权的全程留痕、相互监督、相互制约机制，确保监督不缺位、监督不越位、监督必留痕、失职必担责。最后，最高人民法院监察局将通过受理举报投诉、查处违纪案件、开展司法巡查和审务督察等方式，对巡回法庭及其工作人员进行廉政监督。
　　六、关于巡回法庭的审判权力运行机制
　　巡回法庭作为新生事物，应当充分反映改革创新精神。特别是在建立新型法院模式，构建科学的审判权运行机制等方面，巡回法庭应当探索扁平化管理，全面体现“让审理者裁判、由裁判者负责”原则，成为法院司法改革的“试验田”和“样板间”。因此，《规定》第十条、第十一条就巡回法庭的审判力量配置、合议庭组成、主审法官办案机制和裁判文书签发机制作出原则规定。
　　（一）关于主审法官的界定。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“完善主审法官、合议庭办案责任制”。四中全会《决定》对此进一步作出要求，明确要“落实谁办案谁负责”。但实践中对于“主审法官”如何界定，存在不同认识，先后有独任法官、承办法官和审判长等不同理解。有的法院认为“主审法官”就是合议庭的审判长，但在权力配置上又将办案责任全部赋予审判长，违背了合议庭内部的平权原则。
　　《规定》第十条明确，最高人民法院选拔办案能力突出、审判经验丰富的审判人员担任巡回法庭主审法官，巡回法庭的合议庭由主审法官组成。这就意味着，巡回法庭不设置固定的合议庭，不设固定的审判长职位，法官人人平等，皆可担任审判长。每名主审法官都配备相对固定的法官助理和书记员，法官本人集中精力行使判断权和裁决权。这种人力资源配置模式，是法院人员分类改革的方向，也符合法官员额制改革的目的。
　　（二）关于合议庭办案机制。《规定》第十一条明确了巡回法庭合议庭的办案机制。根据《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》，巡回法庭设庭长1名、副庭长2名。但是，与某些法院的院、庭长“只批案、不办案”的工作模式相比，《规定》明确要求巡回法庭庭长、副庭长参加合议庭直接审理案件，这也是落实司法责任制改革的重要举措。
　　按照《中华人民共和国人民法院组织法》第九条第四款，“院长或者庭长参加审判案件的时候，自己担任审判长。”因此，巡回法庭庭长或者副庭长参加合议庭审理案件时，应当担任审判长。庭长、副庭长同时参加合议庭审理案件时，庭长担任审判长。合议庭审理案件时，则由承办案件的主审法官担任审判长。巡回法庭作出的判决、裁定，合议庭成员依次签署后，由审判长签发。庭长、副庭长原则上不再签发未参审案件的裁判文书。未来，巡回法庭还可以参照域外上诉法院的“满席听审”制度，探索由全体主审法官组成大合议庭审理重大、疑难案件，建立完善主审法官联席会议制度，借助主审法官集体智慧，及时研究解决问题，统一法律适用。
　　总之，巡回法庭是新一轮深化司法体制改革的重要产物，在审判权力运行、人员分类管理、内设机构设置、法律统一适用、涉诉信访终结等方面都具有重大的改革创新意义，将在司法实践中不断发展与完善。
　　【作者简介】
　　贺小荣，单位为最高人民法院；何帆，单位为最高人民法院；马渊杰，单位为最高人民法院。