杨建顺：2014中国迈向特色社会主义宪政之路

　　
　　宪政思潮
　　2014年，恰逢党的十八届四中全会召开，法学界围绕着依法治国的重大问题，展开了热烈的讨论。在讨论中，西方宪政思潮又开始活跃起来。其代表性观点有如下几类：一类观点认为，宪政没有东西方之分，并将宪政冠之以“普世价值”的伪装，鼓吹照搬西方宪政制度，推行多党制、议会民主和三权分立；一类观点认为，“依宪治国”等同于“宪政”，反“宪政”就是反对“依宪治国”；一类观点认为，有宪法即有宪政，中国自有宪法以来就是一个宪政国家。还有些人打出“改革已死，宪政当立”的旗号，提出在中国实行西方宪政的基本理念和基本主张，认为“中国梦即宪政梦”。应该来说，上述观点要么是明显错误的，要么是似是而非的。这些观点容易误导我国的民主政治建设，在实践中是明显有害的。
　　大多数学者旗帜鲜明地反对西方宪政思潮，主张我国要坚定地走中国特色社会主义宪政之路。比如中国社科院政治学研究所所长房宁指出：“宪政”背后包含政治盘算。他认为，宪政和主张依法治国、依宪治国显然不是一回事。中国社会科学院法学所副所长莫纪宏则明确阐明了“依宪执政”为何不能简称为“宪政”，他指出：“我国的依宪执政绝不是西方资本主义的宪政，两者存在着泾渭分明、不容混淆的根本区别。简单地将我国依宪执政类比于西方资本主义国家的宪政，在法理上是站不住脚的。”
　　党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）是对多年来依法治国、依法执政和依法行政的实践经验及理论研究成果的确认和总结，是对近年来围绕宪政争议的回应，反映了中共高层领导的共识。与之呼应，学界展开了一系列研究，逐步形成了中国特色社会主义宪政的共识。
　　
　　关于“如何完善以宪法为核心的法律体系”的争论
　　四中全会《决定》专项阐述了“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”，确认了“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，并明确指出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行”，要“使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。这表明建设法治中国需要树立宪法权威，确立宪法在法律体系中的核心地位。
　　有人就现有法律体系能否用于全面推进依法治国法律体系进行了研究，认为“现有法律体系并不是按全面实施宪法的需要建设的，而是按经济发展的需要建设的”，需要以全面推进依法治国、全面有效实施宪法的需要为衡量标准，来完善我国法律体系。主要包括落实保障公民基本权利的立法，为执政党执政和治国制定必要法律，制定监督宪法实施和解释宪法的程序法。
　　其实，宪法有实质意义的宪法和形式意义的宪法之分。实质意义的宪法，是关于国家组织及作用的基础法，是任何国家都不可或缺的法。宪法就是使国家中特定统治组织所实行的统治得以正当化的根本规范。作为根本规范的宪法之本质是不容许变更的，法律的变迁应当围绕作为根本规范的宪法而展开，不得失去延续性。宪法基本价值是维护和保障个人自由与社会秩序，防止国家权力的滥用。“切实保障公民基本权利是实施宪法核心的和基础性的内容，基本权利保障水平决定宪法实施程度。”有人强调指出，轻易对宪法价值的放逐，根源于理性和规则信仰的匮乏。在这种意义上说，如何保障公民基本权利和对执政者行使权力予以规范，是未来的一个大课题。
　　形式意义的宪法，是以通常的立法程序无法变更的法，也称为成文宪法。即使实质意义的宪法以通常的法律形式实现了成文化，也并不一定就是成文宪法。作为国家的根本规范，若以通常的立法程序便可轻易变更，甚至以国家立法程序之外的党内文件便可以变更的话，则是极其不合理的，故而是难具正统性的。所以，成文宪法的内容大多仅限于对国家的基础性事项作出规定（称为基础法），以保持其具有足够的普适性、延续性和稳定性。为了全面推进依法治国、全面有效实施宪法，制定监督宪法实施和解释宪法的程序法也就成为十分必要的事情。
　　在公民基本权利保障领域，有人主张应当制定保障言论、出版的法律，以把权力关进笼子里。近年来反腐败斗争取得巨大成就，这是有目共睹的。有人指出，坚持重拳出击，推进严厉反腐败斗争，这是改革、发展的重要保障；那么，如何既想赋予宪法实际效力，又要保持高压态势坚持反腐败，则是对依宪治国和依宪执政的重要考验。有人呼吁以法治反腐防腐。制定相关法律，便是为依法治国和依法执政提供前提和基础的重要任务。
　　四中全会《决定》明确提出了依宪治国和依宪执政。有人主张，应当用宪法、法律确立政党地位、规定政党组织和活动原则，为治国和执政提供宪法、法律上的具体依据，这是现代世界宪法发展的基本方向或潮流。应当在修宪的基础上，按新时期的需要制定中共依法治国和依法执政所不可或缺的相关法律。
　　有人指出，缺乏有效的司法制衡是薄熙来和周永康等涉嫌滥权的一个促进因素。我们的首要任务已经从经济发展转向制度发展，需要让我国的政治更加稳定。权力会使人奋发，也会使人堕落。滥用职权腐败现象产生的主要根源在于制度的缺陷。所以，有人强调指出，应当建立“以责任制约”为内约机制，以各种监督机制为外约机制，内外部相结合的权力制约机制。这一思路的核心是加强权力主体的责任制度，体现在法律上就是权力主体的责任条款的具体化、明晰化、细密化。
　　
　　关于“如何制定良法”的争论
　　我国《宪法》规定：“一切权力属于人民”，同时，“中国共产党领导”在《宪法》序言中出现5次。实际上，《宪法》既是由中国共产党领导人民制定的，也是党和人民意志的集中体现。“依照法律规定”既然是人民参政议政、管理各项事务和事业的途径和手段，那么，法律所规定的各种权利义务自然是人民中每一成员应当尊重和遵守的。公民在行使自己的权利时必须遵守宪法和法律。
　　有人主张，宪法规定的党的执政地位与公民享受自由和行使权利的要求不一致。有人则认为，《宪法》确认共产党的执政地位和公民自由并不矛盾，前者是后者的合法约束。毋庸质疑的是，“中国共产党领导”与公民的权利和自由，都是中国特色社会主义宪政非常重要的构成要件。
　　在现代社会很少有国家没有宪法，但是，却不是每一个国家的宪法都是良好的宪法，宪法的良好与否，根源在于宪法基本价值能否正确定位。有人指出，中国宪政视域中的宪法基本价值与西方国家宪政视域中的宪法基本价值不同，在实践中，社会大众甚至有部分宪法学者并没有认清宪法有哪些基本的社会作用，没有清楚地认识到宪法有所为、也有所不为的问题。树立宪法权威，需要建立一种有限宪法作用观。
　　
　　关于“如何坚持依宪执政”的争论
　　四中全会《决定》明确指出，宪法“是通过科学民主程序形成的根本法”。“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”对此，有人认为，宪政的概念到现在都没有统一的认识，但是，宪政有一个起码的条件，就是依照宪法来执政。推进社会主义宪政建设，应当依照现行的法律来实施，更重要的是要有一个好的宪法。一般认为，现行《宪法》虽然还有需要修改的地方，但是，基本上是一部良好的宪法，而且是各部宪法中最好的一部。有人强调指出，依照宪法来执政，是宪政的一个部分，一个理念。真正的宪政是一个在良好宪法基础上的执政，还要追求宪法不断完善。所以，宪政本身不仅是一个制度的概念，也是一个理想的理念概念。法律既是一个制度，也是一个理念，这个理念很重要，能够坚持一个宪法的理念，这是宪政很重要的思想。
　　伴随着对四中全会《决定》学习的深入，围绕“依宪治国”和“依宪执政”展开了虽不直接言“宪政”而实质上是宪政构想的一系列讨论和研究，标志着2014年中国已经迈向中国特色社会主义宪政之路。
　　
　　关于“如何推进宪法监督制度”的争论
　　宪法的生命力在于实施。有人认为，宪法监督是宪法实施的制度保障，其核心内容是违宪审查，故而应当制定监督宪法实施和解释宪法的程序法，以确保《宪法》规定的宪法监督制度得以落实，让“基本上整体处于休眠状态”的全国人大及其常委会依照宪法享有的宪法实施监督权充分发挥其应有的作用。
　　没有宪法监督，便难以有效实施宪法；没有相关的程序法律，宪法监督也就难以推进。四中全会《决定》提出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”要“健全宪法实施和监督制度”，“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。”有人评价指出，其促进激活宪法解释制度的正面价值非常明显。
　　四中全会《决定》要求“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”，这是值得大书特书的宪法监督制度之保障措施。
　　
　　关于“宪法日”的争论
　　设立“宪法日”，为的是在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。不过，谈及宪法教育和宪法精神，人们的认识似乎还存在诸多不一致。有人喜欢谈中国百年立宪史，有人则更热衷于充分肯定现行《宪法》是一部良好的宪法。
　　首个“宪法日”，中国共产党领导全国人民举行了一系列庆祝活动。有人议论，宪法日不过是走新的形式。有人批判说，这个看法是错误的。正如论者所主张，任何内容都离不开形式，而且，也不存在完全无内容的形式，正像不存在无形式的内容一样。应当努力将宪法日办成促进宪法实施的重要契机。这样的主张令人欣喜，它的确也是设立宪法日应有的主旨所在。
　　同理，建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。应当努力将该制度办成促进宪法实施的重要契机。
　　
　　中国已迈向特色社会主义宪政时期
　　国家主席习近平曾在纪念现行《宪法》公布施行30周年大会上讲话指出：“任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。”宪法获得了“最高法规范”和法律体系之核心的美誉。尤其值得强调指出的是，与其外在意义得到确认相对照的是，宪法的实施和监督制度从来就没有避免过来自各方面的挑战，面临着内在的衰弱。为了弥补过去在宪政、法治领域的欠缺，注重“加快”法治国家、法治政府和法治社会等方面的建设，往往容易忽略人权保障方面的宪法价值，甚至完全走向集权、威权的一端。正如四中全会《决定》所指出，“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要付出长期艰苦努力”。
　　回顾2014年，我们可以欣喜地确认：在中国共产党领导下，中国已经迈向具有中国特色社会主义宪政时期，而依宪治国和依宪执政的明确提出，即是这种时期转换的重要标志。
　　
　　（作者为中国人民大学法学院教授、博导，比较行政法研究所所长）
　　
　　【参考文献】
　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社，2013年11月1日。
　　中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日。