秦前红：建议尽快制定《宪法解释程序法》

　　
　　十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出健全宪法解释程序机制。宪法的生命和权威在于实施，宪法解释是推进宪法实施重要措施。全国人大常委会作为宪法解释主体，其在实践中未能充分行使好此项职权，这也在一定程度上导致宪法未能得到很好地实施。其中，宪法解释程序的缺失无疑是其关键原因之一，基于此，制定《宪法解释程序法》以完善宪法解释程序机制，进而推进我国宪法实施无疑有其现实意义。
　　一、宪法解释的重要性及其存在的问题
　　宪法解释的重要性主要体现在如下四个方面：
　　第一，通过宪法解释弥补宪法漏洞。法律漏洞指的是法律规定当中存在的不圆满状态，即对于某一问题，法律本应有所规定却没有规定的现象。致使法律漏洞的原因诸多，譬如立法者认识能力有限，在制定法律之时难以顾及社会中的所有问题；社会关系复杂多变，既已制定的法律难以准确预见之后出现的新情况；以及立法者“故意”使法律存在漏洞，如为我国立法所遵循的“宜粗不宜细”的指导思想。
　　第二，通过宪法解释阐明宪法规定。较之其他法律，高度的抽象性和原则性无疑是宪法突出的特征之一。作为国家根本法，宪法需要对国家根本性的问题，如国家制度、公民权利、国家机关等予以规定，但宪法不能事无巨细地将所有细枝末节的问题规定于其中，如此一来，宪法当中的条款大多具有原则性、概括性的特点，从而决定了宪法规定离不开必要的解释以阐明其具体的涵义。我国宪法当中的“公共利益”即为一例。
　　第三，通过宪法解释避免频繁修宪。随着时代的变迁，社会现状与法律规定之间的冲突在所难免，为缓和此冲突，实践中通常的做法无外乎宪法修改和宪法解释。其中，宪法修改无疑是成本最小、最为灵活的做法，同时较之于修宪，宪法解释能有利于维持宪法的稳定性，从而有助于宪法权威的塑造。当然，在穷尽宪法解释之后仍然不能缓和宪法规定与社会实际的冲突时，便可以考虑修改宪法这一方式了。
　　第四，通过宪法解释确保宪法实施。宪法的生命在于实施，宪法实施最重要的内容便是宪法监督，即对国家机关的行为，包括立法、行政乃至司法行为进行合宪性审查，并对其中违宪的行为予以撤销。但是，在判断某一行为是否有违宪法之时，势必要求阐明宪法的涵义。于此层面而言，宪法解释乃是宪法实施的前提条件。
　　我国宪法解释实践中存在的问题主要是全国人大常委会未能充分行使宪法解释职权。我国宪法第六十七条明确规定由全国人大常委会行使解释宪法的职权，但在实践中该授权性的规定近乎处于“冰冻”状态，这也是我国宪法未能很好的重要原因之一。究其缘由，宪法解释程序的缺失无疑是其关键之一，即宪法解释的启动、宪法解释的对象、宪法解释案的效力等问题缺乏一套系统的规则。基于此，制定《宪法解释程序法》以使宪法解释有章可循无疑具有重要意义。
　　二、制定《宪法解释程序法》应考虑的问题
　　制定《宪法解释程序法》，以下问题应予以考虑：
　　第一，宪法解释的原则，即宪法解释工作所应当遵循的基本准则。我国宪法解释应当遵循以下几项原则：其一，忠于宪法原则。宪法解释仅仅是对宪法内容所作的阐释，其决不能背离宪法的精神、原则和规则，不得以“释宪”之名行“修宪”之实。其二，法定程序原则。程序决定了法治与恣意的人治的根本区别，宪法解释关乎国家根本制度、公民基本权利，为此更须有程序的规制而不得恣意妄为。此处所言的程序主要包括：释宪程序如何启动、宪法解释案如何审议通过，等等。
　　第二，宪法解释的主体。根据我国宪法第六十七条第一项的规定，宪法解释权应当为全国人大常委会行使。在世界范围内，宪法解释主体通常有普通法院、代议机关、专门机关。在我国，以全国人大常委会为宪法解释主体，其合理性与正当性在于：其一，全国人大常委会作为立宪机关全国人大的常设机关，由其解释宪法可降低宪法原意被篡改的风险，因为宪法解释主体若非立宪机关，其极易借由释宪“变更”宪法，将自己的意志置于立宪者的意志之上。其二，在我国的宪法体制之下，全国人大乃是国家最高权力机关，“一府两院”皆由其产生、对其负责、受其监督。由于宪法解释的结果关系到违宪与否的裁量，依此逻辑，若由“一府两院”行使宪法解释权，便可能出现以“一府两院”的宪法解释结论否定全国人大的立法的矛盾。其三，全国人大作为最高权力机关，由它来解释宪法看似合理，但由于其会议周期长、会期短、立法任务繁重，加之宪法解释的专业性要求，故全国人大不适合担当此任。
　　第三，宪法解释的事由，即在何种情况下需要进行宪法解释。我国《立法法》所规定的法律解释事由有二：法律的规定需要进一步明确具体含义的；法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。宪法属于法律的范畴，其具有法律的一般特征，因此上述两事由同样可作为宪法解释的事由。此外，宪法解释是宪法实施的前提条件，即违宪与否的判断有赖于宪法解释，为此，判断是否违宪的需求亦应属宪法解释的事由。对此，《立法法》第九十条作了相应的规定。综上，可将宪法解释事由概括为：其一，宪法的规定需要进一步明确含义的；其二，宪法实施过程中出现新的情况，需要明确适用宪法依据的；其三，法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章等规范性文件可能与宪法相抵触，需要解释宪法的。
　　第四，宪法解释的请求。宪法解释的请求包括请求主体、请求提出的条件、请求提出的方式等内容，具体而言：其一，请求主体。参照《立法法》的规定，宪法解释请求主体应当包括国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会、其他国家机关、社会团体、企业事业组织和公民。当然，为了减轻全国人大常委会的释宪负担，应将不同情况下的各种主体有所区分，赋予其不同的请求效果。其二，请求提出的条件。结合宪法解释的事由，请求提出的条件至少包括：一是请求主体认为法律、法规等规范性文件同宪法相抵触；二是请求主体认为需要进一步明确宪法含义的。其三，请求提出的方式。宪法解释请求应以书面形式提出。
　　第五，宪法解释请求的处理，即自宪法解释请求接受至宪法解释案公布，全国人大常委会宪法解释工作的全部程序。《立法法》对法律解释程序有所确定，此处可参照，具体而言：其一，宪法解释请求的受理。全国人大常委会法制工作委员会作为全国人大常委会的工作机构，可由其对解释请求进行初步审查并决定是否受理。其二，宪法解释案的起草与审议。受理解释请求后，由全国人大常委会法制工作委员会研究拟定宪法解释草案，由委员长会议决定列入常委会会议议程。宪法解释草案经过常委会审议，由法律委员会根据常委会的审议意见进行审议、修改，提出宪法解释案表决稿。其三，宪法解释案的表决与通过。为了保障宪法解释的权威与合理性，宪法解释案应当由常委会全体组成人员的三分之二以上的多数通过。其四，宪法解释案的内容，宪法解释案应当包括解释的编号、解释的对象、解释的理由、解释的时间等内容，并由全国人大常委会以公告的形式予以公布。
　　第六，宪法解释案的效力与适用。关于宪法解释案的效力，理论界主要有三种观点：与宪法典效力相同、与普通法律效力相同、效力低于宪法典但高于普通法律。其中，第三种观点可谓合理，理由主要在于：首先，宪法解释案仅仅是对宪法内容的阐释而非对宪法内容的变更，此特点是释宪与修宪的主要区别之一。若其与宪法典效力相同，难免会出现以“释宪”之名行“修宪”之实的担忧，加之释宪主体是全国人大常委会而非全国人大，此种担忧更为突出。其次，宪法解释是宪法监督的前提，若宪法解释案与普通法律效力相同，在宪法监督过程中，势必面临以宪法解释案为依据裁定具有同等效力的法律违宪的矛盾境地。再次，基于法不溯及既往的原则，宪法解释案原则上只能适用于其颁行之后的行为。最后，为了避免全国人大常委会作出的宪法解释违背宪法，尚需授予全国人大对宪法解释案的审查权，即全国人大有权改变或撤销全国人大常委会不适当的宪法解释案。