周慧来：中国依法治国的破题与难题

　　
　　中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次提出法治是治国理政的基本方式，明确提出推进依法行政，确保有法必依；推进司法体制改革，确保公正司法；继续推进反腐制度设计，规范约束权力运行等六项任务。这个决定意味着依法治国在中国正式破题。
　　从客观现实来看，今日中国推进依法治国既有必要，又有可能。其一，社会经济治理呼唤法治，依法治国的推进极为必要。经过快速发展的30多年，中国已经进入经济体制转轨和社会结构转型相互深度交织的阶段，社会分化与利益多元化的格局已然形成。在解决日益增多的社会矛盾和利益纷争上，以人治为本质特征、以强力维稳为具体形式的社会治理模式难以为继。在2011年左右的几年时间里，中国用于国内安全事务支出的费用超过军费，但仍然陷入越维稳越不稳的恶性循环。
　　强力维稳的社会治理方式与法治相悖，对人民群众合法权益产生了严重破坏。在征地开发、房屋拆迁和环境保护等领域，广大民众维护自身权益的成本高昂，却效果极差。在某种意义上，当下中国社会的主要矛盾，已经不是人民日益增长的物质文化需要，与落后的社会生产之间的矛盾，而是人民日益增长的权益保障的需要，与滞后的法治建设之间的矛盾。多年来，虽然中央政府做了巨大努力，但人权的保障维护仍然不尽人意，极大影响了中国的国家形象。
　　从治理腐败的角度看，法治更是迫在眉睫。世界的现代化历史表明，经济快速发展期与社会转型期，是腐败高发易发的两个阶段，中国正处在这个节点上。中共十八大之后的反腐斗争固然硕果累累，也凸显了当下中国社会腐败的严重程度；要从根本上遏制和预防腐败大面积的产生，非推动和加强法治建设不可。透明国际多年持续发布的全球清廉指数报告表明，在某种程度上，清廉与否无关民主，但关乎法治；法治程度越高，清廉指数越高，反之亦然。
　　其二，国家最高领导人的执政理念与权威，为依法治国的推进提供了可能性。在民主与法治这些人类社会的核心价值上，习近平有着相当先进程度的认知。早在2010年，习近平在中共执政观权为民所用、情为民所系、利为民所谋的基础上，率先提出权为民所赋。在更早的在2005年主政浙江时，他就提出法治浙江的理念，亲自主持法治浙江重点课题。2007年，他提出和谐社会本质上是民主法治的社会的观点。当选总书记之后，依法治国理念贯穿在他提出的治国理政的各种方案中。
　　法治建设需要以自上而下的方式进行，除了先进的理念之外，依法治国的推进还有赖于最高领导人拥有相应的权威。中共十八大之后的最高权力格局变化，是改变了以往两届九龙治水的权力分散局面，提高了总书记的权威与职责。
　　为了全面深化改革与应对中国崛起之后，日益复杂的国际形势的需要，习近平担任了中央全面深化改革等多个领导小组组长，和国家安全委员会主席等重要职务。这一系列权力布局的调整和变化，使得习近平有了相应的权威和能力，去推动依法治国的实践与进步。
　　相对而言，中国依法治国破题虽已不易，但推进更难。1978年，中共十一届三种全会就提出了依法治国理念，随后在中共十五大、十六大和十七大上，依法治国作为国家发展的基本方略和目标被多次提出，但还是出现了强制维稳、重庆唱红打黑这样法治严重倒退的现象。这个历程表明，依法治国知易行难。到底难在哪里呢？
　　首先，依法治国难在受到官本位文化的滞碍。从本质上讲，法治的核心是限制权力，依法治国关键是依法治权、塑造法律至上的观念。但直到今天，官本位文化在中国仍然根深蒂固。这是一种以官为本、以官为贵、以官为尊为主要内容的价值观。1792年，正值康乾盛世时期访华的马嘎尔尼，通过观察得出一个结论：中国人没有信仰，如果说有的话，那就是做官，做官便譬如他们的宗教。
　　官本位文化形成的权力主导，权大于法、官贵民贱思想，在中国有着广泛的社会认同，与法律至上、法律面前人人平等的法治文化势同水火，存在着根本的不同与矛盾。官本位文化不除，就难以形成法治的意识、观念、原则和精神，依法治国便泥泞难行。
　　其次，依法治国的障碍更来自于现实中的官本位体制。中共建政伊始，毛泽东说百代皆行秦政制，加上学习苏联模式，在20世纪50年代中国便通过严格官阶差序标准，把社会经济领域的各种职位行政化，比照官阶确定相应待遇，建立了一套比历史上有过之而无不及的官本位体制，计划经济则进一步强化并固化这个体制。
　　改革开放后，官本位体制没有得到根本改变，包括司法在内的社会各领域泛行政化的趋势越演越烈，权力通吃成为常态。官本位体制导致政府职能错位，以官入商，官商不分，以官入法，政法不明，政府官员既当裁判员又当运动员。其自然导致的结果是，权力而不是法律的逻辑，主导着社会的运行规则。因此，官本位体制不改，则法治不彰。
　　总的来说，把依法治国上升到国家治理体系和治理现代化的制度保障，是一个巨大的进步，这对未来中国最终实现政治与社会现代化所具有的重大意义，自不待言。