张有恒：国家治理现代化的核心和基石是法治化

　　
　　一、衡量国家治理体系和治理能力现代化的四大标志
　　概括地讲，国家治理体系和治理能力现代化的主要标志是在公共权力严格规范化基础上的国家治理的法治化、民主化和高效化。其一，公共权力的严格规范化主要表现为公共权力被“关进了制度的笼子”，公共权力的运用和运行都有着严格的、不可触犯的制度边界，触犯了必须毫无例外地承担法律责任。其二，国家治理的法治化主要表现为一切公共权力皆由法定，宪法和法律成为国家治理的最高权威和直接根据，在法律面前人人平等，任何组织和个人都没有超越法律授权之外的特权。其三，国家治理的民主化主要表现为作为国家制度的国家治理体系明确地规定和从制度上保障着主权在民，即保障人民群众是国家的主人，国家治理过程中切实实现着广大人民群众的意志和人民当家作主的主体地位，国家治理“找到全社会意愿和要求的最大公约数”。其四，国家治理的高效化主要表现为国家治理民主化、法治化得到充分实现，其集中体现是国家政治清明、稳定，官员奉公廉洁，社会公平、正义、和谐、充满积极向上的蓬勃生机和巨大活力，公民学有所教、劳有所得、病有所医、安居乐业、老有所养。
　　二、法治化是国家治理体系和治理能力现代化的核心和基石
　　需要指出的是，衡量国家治理体系和治理能力现代化的四大标志的重要性并不是一样的，不可等量齐观。其中，法治化居于核心地位，“规范”和“民主”必须通过“法治”保障得以实现，而“高效”是法治化保障下民主化产生的社会结果。具体包括以下方面。
　　规范化以法治化为基本准绳。与社会习俗、惯例等相比，法律具有对社会活动和由此构成的社会生活的规范性、强制性、最高权威性和普遍约束性等特性。因此，法律是最有效的行为规范，法治是规则之治、根本之治。法律之所以能够成为最有效的行为规范，是因为它具有强制性。法律在本质上是由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的行为规范，其禁止性规范不得为，义务性规范必须为，授权性规范才能为，违犯者，不管其乐意不乐意都要受到法律的制裁和惩罚。这种强制性使得法律与道德规范和各种权力相比具有最高的权威性。而且，一个国家的法律除了对本国所有公民都具有约束力外，对在这个国家领域上的外国人也具有约束力。法律的这些属性决定了权力规范化的根本性、稳定性、长期性和可预期性。“民主化”以法治化为根本保障。法治是民主的轨道，没有法治的民主将是混乱的民主。从国家治理的历史发展过程看，民主化在古希腊奴隶制城邦国家的治理中就有了，但它不是法治，因此也不是现代化的国家治理。非现代化的传统的国家治理与现代国家治理最突出的区别就是没有法治，从而也就没有现代化的民主。习近平总书记指出：“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。”这种关系决定着“发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威，使民主制度化、法律化”。
　　“高效化”以法治化为重要前提。法治化的一个基本目标是要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。
　　在一个法治国家、法治政府、法治社会中，政府、市场、社会与个人的边界和职责将得到清晰的界定，且得到各方的共同遵守。例如，政府要做到“法无授权不可为”，“法有规定必须为”，既不能胡乱作为，也不能庸政懒政不作为，政府“缺位”和“越位”的情况将得到有效遏制；个体则可以“法无禁止即可为”，拥有充分的自主决策权，其内在的生机和活力将得到极大的激发，为经济社会的发展注入源源不断的鲜活动力。由此，政府的决策和集体的行动既表达了社会各界的统一意志，又确保了个体心情舒畅、生动活泼而运行有序，进而为“高效化”奠定了坚实的基础。
　　三、全面推进依法治国，加快推进国家治理现代化
　　全面推进依法治国，首先必须树立法治理念。一个人、一个组织、一个国家的行为都是在一定的观念、理念指导和支配下产生和进行的，依法治国的国家治理也不可能例外。因此，要全面推进依法治国，必然要求治国理政者首先树立法治理念，具有法治思维，坚持法律至上的法治精神，在决策时就要考虑决策的合法性，在施政时只能在依法用权的前提下，采取法律规定的方式，依照法定程序治国理政。
　　全面推进依法治国，需要在坚持党的领导的前提下，科学理解党的领导。中国特色社会主义民主政治是共产党的领导、人民当家作主、依法治国的统一，即共产党领导人民通过依法治国实现人民当家作主，党的领导是前提。但是，党的领导是政治领导，即政治路线、政治方针和政治原则的领导。其科学的实现方式和路径是执政党把自己的政治路线和方针通过国家权力机关制定成法律，即党领导人民制定法律，把政党意志变成国家意志，然后从上到下依法执政，依法行政，由此全面推进依法治国。
　　全面推进依法治国，需要进一步解放思想，冲破一切阻碍国家治理现代化和依法治国观念的束缚。习近平总书记强调：“冲破思想观念的障碍、突破利益固化的藩篱，解放思想是首要的。”因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，必须破除“官本位”观念、特权观念、权大于法等人治观念，树立法律至上的依法治国理念。
　　全面推进依法治国，需要将依法治国的方针上升为具体的法律规范。法律规范在逻辑结构上包括假定、处理和制裁。依法治国是治国方针、治国的基本方略，但还不是具体的行为规范，更不是具备法律效力的行为规范。将依法治国方针上升为具体的法律规范，就必须为，即必须依法执政、依法行政，否则就要承担相应的法律责任和受到法律制裁的性质。唯有如此才能收到通过法律的规范性、强制性、最高权威性和普遍约束性来全面推进依法治国的效果，并进而推进国家治理体系和治理能力现代化。