赵晓陈金保：财税改革改什么？

　　改革的全面深化无疑是十八大后新一届政府的执政努力方向，而被视为突破口的财税体制改革既是十八届三中全会中必定要讨论的“顶层设计”内容之一，也是时下最受关注的改革热点问题。
　　财税改革的逻辑
　　为什么要财税改革？“不改真的不行了，不改就会出大问题，是形势所迫”，某知名经济学者的一句话道出了当前财税改革的经济逻辑。
　　1994年分税制后，中国实现了从行政分权向经济分权的成功转变，但也带来了一个新问题，就是中央财政收入占比迅速提升，很快蹿到50以上，2012年这一比例为48。与此相对应的是，中央的财政支出仅占总财政支出的不到20，地方支出则超过了80，地方支出的约40需要依靠来自于中央的转移支付和税收返还。“财权上收，事权下移”，一句话，就是地方政府要管的事多了，而钱却不够用了。如果考虑到省级以下的市、县、乡一级政府，这一收支矛盾就更为突出。
　　尤其是2009年后，经济形势的变化更凸显了这一问题的严重性。一是政府财政收入的高增长一去不复还。今年18月数据显示，全国公共财政收入完成8。9万亿元，同比增长8。1，而以往这一增幅经常超过20。从长远看，经济增长已经开始下台阶，今后个位数的财政收入增长将会是常态。二是支出的刚性需求增加了。在经济发展初级阶段，追求的是GDP总量的增长，而现在不同了，到2012年年末，我国的人均GDP已经超过了6000美元，“到什么山上唱什么歌”，高质量的公共服务和均等化的公共服务已经成为老百姓的新需求，这就要求政府有更多的资金投入到公共服务中来。
　　地方要经济发展，公共服务要提升，可是又没钱，预算法又不允许地方政府公开举债，怎么办？地方政府只好把目光瞄向了地方融资平台、BT代建、信托甚至理财产品等各种五花八门的隐性负债方式，而且“土地财政”也愈演愈烈。有人总结说，地方政府在现有财政体制的约束下被迫“一哭二要三折腾”：向中央哭穷乞求施舍，向上级财政要项目争资金，搞土地财政瞎折腾。总结得比较形象，也很到位。所以说，财税改革是今后整个经济体制改革的突破口，甚至还会是行政体制、社会文化、生态文明建设改革的基础和支撑。
　　先定事权再分财权
　　现在有一种普遍的观点，就是既然地方财权太小，就直接改分税制，给地方多分点税就是了。这种观点的核心就是地方要与中央“争财”。
　　这种观点陷入了一个误区，因为中央财权大并不一定就不好。分税制改革前的1993年，中央财政收入的占比为22。那时的中央财权比现在小得多，难道说1993年的财税分配体制比现在还好？这显然是说不通的。1994年实行分税制的本意是按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围，至于中央支出和地方支出的比例分配多少最合适，不管在理论上还是在世界各国的财政实践上都没有定论。问题的关键，不是现在地方政府财力太小，而是财权与事权没有匹配好。
　　特别是在中国，中央与地方财权的划分不仅仅是经济问题，还牵扯到政治问题。一是中央财权大点，有利于对地方政府的控制，也有利于维护威权行政体制的稳定。二是中国幅员辽阔，地区间的发展很不平衡，中央财权大点有利于支持经济欠发达地区、边远地区和少数民族地区的发展，也有利于全国公共服务均等化的实现，是符合中国国情的。
　　2012年，时任中投公司董事长的楼继伟在《中国财政体制改革下一步》中指出，在事权不调整的情况下增加地方征税权，“这个方向是危险的，是个分裂的体制”。所以说，今后改革的大方向应该是先捋清事权，再来看财权分配，而不是一味地紧盯着“财权”不放。
　　财税改革的路径
　　财税改革怎么改？
　　首先，要重新定事权。对于如何划分事权，财政部部长楼继伟提出过三个标准：一是外部性原则；二是信息处理的复杂性；三是激励相容。笔者非常赞成这三个标准。按照这三个标准，相比财力下放，实现“事权与财权相匹配”的优选方案应该先考虑将教育、医疗、养老社会保障这些具有较大正外部性的基本公共服务的事权收到中央来。美国就是很好的例子，美国联邦政府虽然掌握了60的财力，但美国联邦政府的公务员人数占到全国公务员总人数的三分之一，凡属于联邦政府职责范围内的事务，不需要地方政府插手，自己全干了，地方政府只要负责辖区内的基本公共设施、治安、垃圾处理等简单事务就行了。
　　其次，在划分完事权的基础上，我们再来衡量财权。正在推进的“营改增”税制改革无疑会倒逼分税制改革的加速进行。可选方案有两个：一是将目前为中央级收入的消费税、车辆购置税划归地方，并加快推进房地产税、资源税和环境保护税的普遍开征；二是大幅减少中央专项支出的比例，更多地采用一般性转移支付。“跑部钱进”、“戴帽下拨”以及专项支出要求地方资金配套的附加条件，不仅滋生了权力寻租的机会，还从另一个侧面加大了地方配套资金的支出压力。
　　再次，要给政府预算施加外部硬约束。推动公开、透明、规范、完整、细化的财政预算机制改革，强化财政支出绩效，特别是经济性财政支出必要性的审查是财税改革的关键，预算必须接受人大和公众的监督，花钱必须体现公众意愿。花钱没有监督，给多大的财权也没有用。此次预算法修订是个契机，先前由财政部主导预算法修订的做法肯定是有问题的，自己制定制度来监督自己花钱，并不合理。
　　最后，要允许地方公开举债。对地方举债，要制定合理的明规则，应该让地方政府的隐性负债阳光化、规范化，一般性无对应项目的地方公债和锁定项目的市政债都应该如此。目前预算法不允许地方政府发债有其片面性，其实地方政府不是不可以举债，而是要强调举债风险的可控性和可监督性。