埃沃尔德诺沃特尼：中央银行角色的变化

　　在19世纪，各国央行与政府的关系非常密切。直到20世纪后期才出现强调央行独立性的思潮。在过去若干年里，央行的地位、信誉和形象都有了很大改善。
　　在20世纪30年代“大萧条”（GreatDepression）之后到第二次世界大战结束后的几十年里，央行的使命主要反映了各国高通货膨胀和严重失业的痛苦经历。这在美联储和加入欧洲货币体系之前的奥地利央行的使命中都有所体现。
　　在石油价格冲击之后到“大衰退”（GreatRepression，本次国际金融危机）爆发之前，央行的角色似乎非常清楚：主要职责是保持价格稳定；主要政策工具是调整短期政策利率；决策要保持独立性。这也是奠定欧央行基础的1992年《马约》的主要思想。这反映了坚信市场是完美的经济理论，也得到了实证证据的支持：大部分发达经济体实现了强有力和快速的增长，同时价格水平十分稳定。这是一段美好的历史，被称为“大平稳”（GreatModeration）。
　　遗憾的是，上述时期在许多方面并不存在可持续的基础。这段时期是由于非常独特的环境：低通货膨胀率在很大程度是由于特殊的全球化因素，如亚洲低价进口商品的迅速增加等。一些重要但监管失缺的行业（如金融和房地产）出现了泡沫。欧洲的经常账户失衡和财政失衡在不断积累。
　　后来发生的事情大家都知道。在危机发生的严峻时刻，央行迅速采取有力行动，使用了传统和非传统的工具，基本实现了金融体系的稳定。但银行业仍然面临一些重大挑战，欧洲的实体经济和公共财政仍然举步维艰。这也是仍然需要实施宽松货币政策的原因。
　　我们必须清楚，这种货币政策是有负面影响的。这些潜在的负面影响已经引起了很大争论，尤其是在讲德语的国家。我认为，央行必须考虑负面影响并保持警惕。但央行也必须清楚什么是优先事项和改变目前政策立场的潜在宏观经济成本。
　　近期的经验说明，在克服深度和长时间的实体经济危机方面，货币政策的作用是有限的。本次危机的原因很多，包括政治和结构性因素，也包括需求方面的因素。
　　从宏观经济理论的角度讲，经济变量（特别是投资），同时受到供给和需求因素的影响。而供给和需求因素都受到财政和货币政策的影响，因此，财政和货币政策之间具有重要的相关性。在如何看待这种相关性方面，有两种截然不同的理论观点。在凯恩斯革命之后，一些经济学家提出了“功能金融”的概念。意思是在需求管理中财政和货币政策是类似和可相互替代的工具。另一些经济学家则认为货币政策可以不考虑一般宏观经济环境，只追求比较狭义的价格稳定目标。
　　在现实中，财政政策和货币政策有明确的职责划分。但许多人也认为在特殊情况下，财政政策与货币政策之间的协调是必要的。这也反映在欧央行的法定职责中，“欧央行的职责是保持价格稳定。在不影响价格稳定目标的情况下，应当支持欧盟的经济政策”。
　　过去几年的经历使得有关货币政策的框架，尤其是货币政策目标的争论，再次成为热点话题。就货币政策的特性而言，明确一个作为名义锚的政策目标非常重要，但显然，没有一个单独经济指标或变量可以作为货币政策的指导。欧央行的基本目标是价格稳定，其定义是通货膨胀率低于但接近2。这意味着货币政策的基本任务是防止通货膨胀，但也要避免通货紧缩。灵活通货膨胀目标制的做法就反映了上述思想，是在中期内实现目标，这使得欧央行可以应对短期冲击。
　　目前央行的一个重要角色是越来越多地参与金融稳定和银行监管。20世纪30年代大萧条的一个教训是，要实现价格稳定和实体经济稳定，必须保持金融业的稳定。在“大平稳”的黄金时期，这一教训似乎在很大程度上被忘记了。出现了将央行与金融机构相分离的趋势。本次危机发生后，我们再次看到出现了强调央行在微观和宏观审慎监管中作用的趋势。一个具体例子就是欧央行即将承担银行监管的职责。
　　我非常清楚银行监管是经济治理中风险最大的任务，但总需要有一个公共机构承担这项工作。在经历了一段时期的放松管制之后，我们现在正在经历重新管制的时期。也许就是通常所说的从一个极端走向另一个极端的循环。这意味着在大幅度放松管制之后，可能会出现太多重新监管，尤其是出现太多缺乏相互协调的监管。但无论如何，有效法律规定需要有效监督，同时，独立的央行更多承担银行监管职责也有充分的经济理由。
　　必须清楚，我们需要面临非常特殊的制度、经济和法律环境。例如，欧央行将不仅监管欧元区的银行，而且将监管所有参加欧洲单一监管机制（SSM）国家的银行。另外，有效银行监管还需要明确银行处置机制和最终财政支持的问题。目前这些问题还没有明确。我们还没有协调好必要的国家干预与欧洲的竞争政策之间的关系。
　　欧央行必须清楚，承担如此重要的欧洲银行业监管责任需要认真准备，质量和速度同样重要。并非所有欧洲的银行都将受到欧央行的监管。但预计，受监管的大约130家银行持有25万亿欧元或80欧元区的银行资产。德国同事建议先从少数欧洲大银行开始的渐进方式是明智的。
　　长期以来，央行的独立性并不像今天这样清楚。凯恩斯主义和货币主义都不认为央行的独立性有经济方面的理由。大家可能都知道密尔顿弗里德曼的名言：“货币太重要了，不应当完全由央行来管理”。
　　在欧洲层面上，央行的独立性主要受到德意志联邦银行经历的影响。目前可以说欧央行是世界上独立性最强的央行，因为其独立性体现在欧盟条约中，改变这些规定非常困难。在多数其他国家，央行的独立性仅涉及各国的法律，而且一直存在修改这类法律的主张。
　　央行独立性的传统立法目的是防止央行受到政府干预和短期政治周期的影响。当然这是央行独立性的一个重要因素，但现在应当从更广泛的角度看待独立性问题：央行是制定宏观经济政策的机构；必须执行通过民主方式确定的政策目标。这意味着央行不仅需要独立于短期政治影响，也需要独立于各种特殊利益，包括银行业的特殊利益。从一般宏观经济政策的角度看，央行需要关注银行业的状况，也需要履行有效监管金融业的职责。但与其他公共机构一样，央行必须免受任何特殊利益集团的影响。一个独立的央行是宏观经济管理机构，而不是金融业的代言人。我相信所有负责任的央行都清楚这一点。
　　从宏观经济的角度讲，我认为独立的央行是服务和促进经济及整个社会长期利益的专业机构。央行是一个客观和以长期发展为导向的公共机构，因此央行免受短期政治周期影响的特权，应当用来服务于经济政策。如果央行能够建立并保持这种信誉，则未来可以发挥清晰和有价值的作用。