许耀桐：依法治国必须解决的首要问题

　　中共十八届三中全会首倡“法治中国”，十八届四中全会以研究如何全面推进依法治国为主题，开启了当代中国走向国家治理法治化的新时代。依法治国和实现国家治理法治化，是以法律为中心、为准绳，对当代中国社会的所有关系作出一个根本性的变革、调整。既是如此，依法治国和法治化就绝非一蹴而就，会碰到很多的难题和挑战。那么，依法治国和法治化需要解决的首要问题是什么呢？
　　
　　一、首要问题是党和法的关系问题
　　依法治国、实现国家治理法治化，这是中国面临的前所未有的大变局。回顾中国两千多年来，无论是古代的封建社会、近代的半殖民地半封建社会，还是新中国成立后直至“文革”期间，其中虽也不乏有法律条文的制定、法制机构的设置和法律制度的执行，但都是清一色的依人治国、实行人治，即法律成为统治者、领导者的奴婢，成为召之即来、挥之即去的御用工具，高兴时可以用一用，不高兴时则甩在一边，更多的是以言立法、蔑视法律，以权代法、践踏法律。可喜的是，改革开放后中国开始认识法律的重要性，提出了依法治国，否定了依人治国，致力于从人治到法治的转型。依法治国的核心在于，必须确立宪法和法律的至高无上、不可侵犯的地位，国家的各个领域、各项事业、各项活动，都要按照宪法和法律的规定进行治理，任何组织和个人必须遵从法律行事。这就在现实中触碰到一个大问题，党和法的关系究竟怎么认识和处理？法律的地位提的这么高，执政党的位置又该往哪里摆？
　　过去，在我们的政治理念中，向来是重党而不重法，一切以党为大，党自然要比法大。这与领导人的一些错误看法也分不开的。1958年8月，毛泽东在北戴河召开的政治局扩大会议上的讲话中就曾经说到：“民法、刑法那样的条文谁记得住？宪法是我参加制定的，我也记不得。我们每个决议都是法，开会也是法，治安条例也养成了习惯才能遵守。主要靠决议、开会，不靠民法、刑法来维持秩序”（转引自项淳一：《党的领导与法制建设》，《中国法学》1991年第4期）。显然，党的会议所作的决议、领导人所作的讲话，要比法律更为重要，或者说这些决议、讲话、指示本身就被当成了法律、可以任意地替代法律。
　　党比法大不仅仅是观念认识，还为我国原有的政治体制所固化。我国长期以来形成的政治体制，就是不断强化党的一元化领导，一切由党来指挥、一切由党来管理的政治体制。这样的政治体制，正如邓小平早在民主革命时期就揭示的，是“党权高于一切”（《邓小平文选》第1卷第11页，人民出版社1994年版）的“以党治国”（《邓小平文选》第1卷第10页，人民出版社1994年版）的体制。新中国成立后，它不但没有被消除，反而得到了延续。“以党治国”体制的实质是，“党在国上”、“党在法上”。而“党在国上”、“党在法上”归根到底又变成了“人在国上”、“人在法上”。邓小平说的很清楚，“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”（《邓小平文选》第2卷第329页，人民出版社1994年版）这样的“个人领导”，实际上演变成为由各级的领导人个人来主宰国家、主宰法律。
　　由上可知，依法治国和以党治国形成了尖锐的冲突，关键就在于怎样认识和处理法与党的关系问题。现在要推进依法治国，恰恰是对长期以来留存的政治观念和政治体制的彻底颠覆。虽然说改革开放以来已经对党的一元化领导的体制作出了否定，党不能越过法律进行活动的观念也日益成为共识，但是，党权高于一切、大于一切、自然也大于法律的思想意识观念，并没有轻易地退出舞台，还深深地盘旋在一些干部的头脑里。因此，在中国的现实环境下，贯彻落实依法治国的首要问题，必须彻底解决党和法的关系问题。通俗地说，当前依法治国碰到的最大问题，就是要解决到底是党大还是法大的问题。
　　二、执政党没有超越宪法和法律的特权
　　中国进入改革开放新时期之后，从邓小平以来的中央领导人，一直不遗余力、排除万难地宣扬和确立法比党大的理念。早在1978年12月，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中，通过总结“文革”教训深刻地指出，“必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”接着，邓小平更有针对性地说：“现在的问题是法律很完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”（《邓小平文选》第2卷第146页，人民出版社1994年版）。在这里，邓小平所阐述的观点一改前非，明确地把法律置于领导人的看法和意见之上，领导人的话再不能当做法律了。
　　法律不仅在领导人之上，而且在政党之上。1982年通过的我国的宪法，在其序言部分庄严阐明，“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这句话中所说的“各政党”，显然是包含了中国共产党执政党在内的、所有的政党，它们都要以宪法作为“活动准则”，维护高过于自己的“宪法尊严”，并要保证实施宪法。
　　1997年召开的十五大，迎来了依法治国得以确立的伟大时刻。中国共产党在十五大报告中，首次提出“依法治国，建设社会主义法治国家”。在整个80年代思考探索的基础上，十五大报告以更加鲜明、准确和成熟的语言论述了法比党大的理念，“维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越法律的特权。一切政府机关都必须依法行政”，“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。在十五大报告里，是用断然否定的语言，明确地确认了就是执政党也不能超越宪法和法律、自居于宪法和法律之上。
　　在2002年中国共产党十六大报告中，执政党科学地阐述了依法治国和党的领导之间的关系，依法治国被提升为治理国家的基本方略。报告指出，“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。”这表明，党的领导并不排斥依法治国，依法治国恰好体现了党的领导。此后，历次党代会报告都强调了依法治国是治理国家的基本方略。2007年的十七大报告更明确指出，“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。”“各级党组织和全体党员要自觉在宪法和法律范围内活动，带头维护宪法和法律的权威。”2012年的十八大报告进一步指出，“全面推进依法治国。法治是治国理政的基本方式。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”执政党的这些报告已经反复申明，执政党与宪法和法律相比处于下位的位势，它必须自觉地接受宪法和法律的规范，自觉地在宪法和法律的范围内活动。
　　依法治国基本方略的提出，从根本上彻底地解决了党与法何者为大的问题。原全国人大常委会副委员长成思危曾撰文指出：“依法治国方略的提出可以说是从理论上解决了党大还是法大的问题，就是说执政党的主张要通过法定的程序变成国家的意志，一旦变成国家意志以后，任何党派、任何个人都必须遵守。”（成思危：《深化改革需要处理好的四个关系》，北京日报2008年2月4日第17版）
　　三、依法治国丝毫无损于党的光辉伟大
　　尽管经过改革开放30多年来的积极、有效的宣传教育，依法治国、法比党大的理念和实践还是遇到了不少阻力。尤其在一些官员的思想中，仍然是自觉或不自觉地认为，法比党大的理念是不可接受的。在成思危看来，这实质上是官员坚持法治还是人治的关系问题，所以，他不无感叹地说，“只有依法治官治好了，才能够真正实施依法治国。”（成思危：《深化改革需要处理好的四个关系》，北京日报2008年2月4日第17版）对此，笔者亦有同感。
　　笔者曾在一次干部培训的教学中，当讲到应该如何理解十八大报告论述党和法律关系的两句话：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动”，并为此进行相关讨论时，学员提出了不同的看法。有人认为，这两句话中的第一句话指出，宪法和法律是党领导人民制定的，显然表明党为大；第二句话指出，党必须在宪法和法律范围内活动，显然表明法为大。所以，党大法大并不是绝对的，应因时因地、随机应变，有时候该说党大、有时候该说法大。这样的理解当然是不对的，而且是十分有害的。为此，笔者根据报告的原意做了合理的解释。这两句话说的，全部都是关于“法比党大，党要遵法守法”的意思。第一句话说党领导人民制定了宪法和法律，无非表明党要做制定法律这样的大事，它的成果也体现为制定出台了法律，而这样的法律是神圣的、不可侵犯的。明确了这个前提后，第二句话才好理解。因此，接下来就说，党也必须在宪法和法律范围内活动，党没有任何超越宪法和法律的特权。只有这样理解了，在逻辑上才说的通。十八大报告阐述的这两句话，可不是为了制造矛盾、彼此对立、相互否定的，而是一致地、坚定地、阐明法比党大、党要遵法守法。
　　又有人担心，如因依法治国而让党在宪法和法律范围内活动，明显有损于党的光辉的、伟大的形象。此担忧可休矣。必须看到，宪法和法律是中国共产党领导人民制定的，它是神圣的、不可侵犯的。中国共产党遵守自己和人民制定出来的宪法和法律，这有什么丢脸的呢？正因为这样，中国共产党才一再申明，党必须“在宪法和法律范围内活动”，党没有任何“超越宪法和法律的特权”。相反，如果以为党是光辉的、伟大的，就可以不“在宪法和法律范围内活动”，就可以享有“超越宪法和法律的特权”，就可以出尔反尔地带头任意破坏自己领导制定的宪法和法律，那么，党真的就一点也不光辉、伟大了，而变成了我们日常生活中非常熟悉的那种反复无常、毫无诚信的小人了。共产党人常以鲁迅先生的诗句“俯首甘为孺子牛”自许，孺子牛是谦逊的、勤勉的，谁也不会因为称“孺子牛”而感到共产党人的形象被贬低了。“君子坦荡荡，小人长戚戚”，在当今时代，只有强调依法治国的法治精神、法治意识、法治思维，使党的各级干部和党员牢固树立法治理念并自觉地加以实践，才能真正体现共产党和共产党人的光辉和伟大。
　　十八届三中全会《决定》提出了“三个依法、三个法治”，即“依法治国、依法执政、依法行政”，“法治国家、法治政府、法治社会”。这里，笔者提出一个建议，根据党已经确立的没有超越宪法和法律的特权、必须在宪法和法律范围内活动的法比党大的理念，应该再加上一个“依法治党”、“法治政党”，成为“依法治国、依法治党、依法执政、依法行政”，“法治国家、法治政党、法治政府、法治社会”的“四个依法、四个法治”。这样就更全了，依法治国和法治化就覆盖到一切了。
　　（作者为国家行政学院教授、博导）
　　载《社会观察》2014年第10期