秦前红：推进人民代表大会制度理论与实践的创新

　　推进人民代表大会制度理论与实践的创新，是执政党的十八届三中全会首先提出的重要主张，而习近平在庆祝人民代表大会成立60周年的讲话中再次重申了这一主张：“要按照总结、继承、完善、提高的原则，推进人民代表大会制度理论和实践创新，推动人大工作提高水平。”
　　人民代表大会制度作为中国的根本性宪制制度，自从54宪法正式确立以来（其实政治协商会议共同纲领业已作出建立人民代表大会制度的规定，但由于种种原因中共无意将其立即兑现），迄今为止已经走过风雷激越的60周年。官方将人大制度一直界定为“它不仅是中国人民当家做主的重要途径和最高实现形式，也是社会主义政治文明的重要制度载体。”习的讲话颇为引人注目的便是他对人大制度的重新阐释，他认为“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度”。“人民代表大会制度是中国的政体”。政体通常指实现国家权力的体制，近代以来最为常见的政体划分，是将政体分为共和政体、君主政体两种，其中两种又各自有不同的变种形式。中国的国号号称为共和国，但共和国所必须包含的选举制、限任制、阶层妥协、执政者的美德等元素在我国至今都没有实质性具备，因此从循名责实的角度来说，将其称为人民大会政体也未尝不可。
　　人民大会制度虽然仿效了前苏联的苏维埃制度，但它并非一成不变的“飞来峰”，而是加入了中共很多创造性的改造。前苏联是一个联邦制国家，而苏共靠城市暴动起家，因此苏维埃制度是建基于两院制和联邦制至上的制度，并且东正教一直在国家社会生活中发挥重要作用。中共靠农民运动、土地革命起家。中国虽然也是多民族国家，但中共仍然没有照搬列宁的教条，而是采用了单一制的国家结构形式。它用人民代表大会制度形式上兑现了让老百姓当家做主的承诺；又建构了权力一元制的国家权力结构，完成了实质的国家权力整合；保证了共产党对政治权力的垄断；实现了社会结构由宗法制向单位制的转型所以中共能够完成对国家的实质统一，人民代表大会制度其实居功奇伟。惜乎中共在革命建设受挫后对战争时期集权化动员体制的依赖，以及整个第一代中共领导人现代民主意识素养的欠缺，造成他们对人民代表大会制度的轻忽。这种惯性一直延续至今，以致于过去十年整个国家发生了深刻的治理危机后，党内开明领导人才想起重启人民代表大会的功能。
　　在新的历史条件下，中国共产党提出不仅要坚持人民大会制度，而且还要完善人民代表大会制度。其原因在于：任何制度都不可能一蹴而就、毕其功于一役，它一定是随着时空条件的变化而不断试错的结果；人民代表大会制度在实践中已经表现出权威不高、运行不畅、监督乏力，以及民主推进迟缓、立法质量低下等诸多弊端。
　　完善人民代表大会制度的首要任务是如何实现党的领导、人民当家做主和依法治国的统一。党除了人民的利益以外没有自己特殊的利益，党的奋斗宗旨乃是组织、支持人民当家做主。在社会主义的建设阶段，党必须实现由革命党到执政党的转变。其中最为重要的一条就是党要宪法、法律范围内活动，并带头“坚持依法治国，维护宪法法律权威，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意了的改变而改变。”由于宪法是国家的根本大法，党尤其应该做到：坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”执政党与人民代表大会的关系大致可以化约为以下几个问题：党的领导决策权与人大重大问题决定权、党管干部与人大人事任免权、党规党法与国宪国法之间的紧张关系如何协调处理？执政党的活动是否纳入人大监督范围以及人大如何对党监督？一个现代国家，如欲整合国家秩序必须有一套健全的法律系统，但是要实现人权保障，则必须限制政党和国家的权力。后者只有宪政才能达成。法治能将权力关进笼子里，但只有民主才能焊牢笼子，并让人民亲自执掌笼子之链。因此依宪治国、依宪执政必须实现与宪政价值的高度契合，而不能是皮里阳秋，口惠而实不至。
　　完善人民代表大会制度必须坚持一切权力属于人民，“防止出现人民形式上有权，实质上无权的现象”。为此必须加快人大立法，具体落实宪法有关公民基本权利和自由的规定，尊重并保障人权；必须监督行政严格执法，坚持法定职责必须为，法无授权不可为；必须公正司法，充分保障公民诉权和民主监督权，禁止司法机关滥用“不予受理”的职权，剥夺公民诉权。还要根据政治、经济、文化发展状况和公民的民主意识水平，不断扩大直接选举范围，推进真正的差额选举，改进人大代表同公民的联系制度，“切实防止出现选举时漫天承诺，选举后无人过问的现象”。
　　推进人民代表大会制度的理论与实践创新，必须提高人大的立法质量。问渠那得清如许，为有源头活水来。立法是法治的源头，立法出了问题，不可能指望执法、司法独善其身。立法法的修正案拟将享有地方立法权的主体由49个扩大为282个城市，引发了社会有关地方人大现有的人员素质、机构配备能否承受“立法主体扩容之重”的忧虑；行政授权立法的泛滥，不断僭越人大的立法权限空间；“两高”的司法解释时常超越职权范围，形成“检察官、法官造法”的乱象；多层次的立法因缺乏有效的立法监督机制，而严重冲击法治统一原则；人大与人大常委会的立法权限划分不清等等。在改革进入深水区的特殊时期，立法必须”要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法的引领和推动作用”，“要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据”。要做到上述这些，最为重要的就是“要抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神，反映人民意愿，得到人民拥护。”
　　人民代表大会制度是未来中国民主政治发展的核心所在。立足于中国实践，探求人民代表大会理论的创新，或许是告别激进寻求稳健发展的可行路径。