汪仲启：“法治中国”应像“市场经济”一样成为共识

　　
　　1992年，中共十四大正式提出，发展社会主义市场经济。市场经济给国家带来的巨变是毋庸赘言的，尽管这些年不断伴随有对它的质疑、否定，甚至污名化。从1978年启动改革开放，到1984年提出发展有计划的商品经济，“市场经济”用了整整14年时间才“登堂入室”，进入新中国的主流意识形态。但相比而言，中国的法治建设之路，显然要更加漫长、曲折。
　　人们解读新阶段的全面深化改革，往往强调其“厘清政府和市场间的关系”的要旨。同时，又容易忽视：《决定》提出的“法治中国”建设才是这种关系得以“厘清”的根本利器。法治伸张，政府才有清晰的边界，政治和行政的运作才能井然有序，全面深化改革的总目标才有了具体依托。从这个意义上讲，“法治中国”才是新阶段全面深化改革的关键词。此前，上海大学法学院和中国国际经济贸易法学研究会共同主办“构建法治中国”高峰论坛，众多法学专家探讨“法治中国”建设的议题。
　　
　　法治中国是中国梦的一部分
　　无需追溯太长的历史，改革开放伊始，提出打破计划经济，实行改革开放的同时，邓小平就明确提出了要发展社会主义民主法制的问题。他敏锐地看到，没有制度的保障，经济发展的成果不会稳固，国家的政治生活也难以正常化，他曾反问：“我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决昵？”
　　但在我国，法治建设似乎一开始就落在了经济建设的后头。20世纪90年代初，在市场经济如火如荼展开的时候，法治建设尚未提上议程。直到1997年，党的十五大召开，才将“依法治国”正式确立为治国基本方略。1999年，“依法治国，建设社会主义法治国家”的表述载入宪法。中国的法治建设揭开了新篇章。但是，就像上海市社联党组书记、法学家沈国明教授所说，到目前为止，我国带有根本性的改革建议往往不是由法学界提出的，而是由经济界，甚至是企业界提出的。法治建设如何为全面深化改革“排山开路”，这我国法学界需要思考的问题。
　　进入21世纪，我国的法治建设的步伐明显加快，特别是加入WTO以后，法治建设不足对经济发展和政治文明进步的掣肘愈加突出。党的十六大上，依法治国成为全面建设小康社会重要目标的一部分。2004年，“国家尊重和保障人权”载入宪法。2007年党的十七大明确提出全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国。2012年，在纪念“82宪法”颁布实施30周年的时候，习近平说：“各级党组织和党员领导干部要带头厉行法治，不断提高依法执政能力和水平，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化。”十八届三中全会《决定》更是辟专章论述“推进法治中国建设”，把“法治国家”、“法治政府”、“法治社会”都放在了“法治中国”的概念下。中国法学会副会长、学术委员会主任张文显教授说，经过一系列的演进，“法治中国”已经从概念变成了思想体系，变成了统领性和战略性思想。
　　中国法理学研究会副会长、上海交通大学学术委员会文科学部主任郑成良教授认为，法治中国与中国梦是有联系的。“法治中国”是“法治国家”的升级版，它蕴含着国家治理体系和治理能力现代化的先进理念。“法治中国意味着当下的中国社会正处于从人治走向法治的历史转型过程中，法治主义的观念、行为和制度安排，正在逐步生成并替代人治主义的观念、行为和制度安排，尽管这是一个复杂而艰难的过程。”上海大学党委书记于信汇教授表示，中国的法治与其他国家的法治有共同特征，但又有自身的特点，“法治中国”是将法治的共性与中国具体国情相结合的产物，“有了法治的基础，中国梦会更快实现，更有保障。”张文显说，中国梦是新一届中央领导集体共同的指导思想。将法治中国放入中国梦的构建中，与和谐、美丽、平安等中国元素有机的结合，共同编织中国梦。
　　
　　先改革还是先改法？
　　改革要求破旧立新，打破陈规，而法治则要求“循规蹈矩”。因此，在改革的过程中，创新要求的突破性和守法要求的稳定性似乎天然存在矛盾。改革开放初期，邓小平大声疾呼要“大胆闯，大胆试”，更多地针对当时思想意识方面的禁锢。而如今，在建设法治中国的进程中，先行先试则不可避免地要受到“是否违反法律”的质疑。
　　沈国明表示，在深化改革的过程中，到处都可以看到与现有法律不一致的地方。比如，80年代的土地改革，就与当时的法律不相一致。所以，法治中国建设必须要考虑：发展需要怎样的法律，“若不考虑这个问题，我们对依法治国，思维就会形而上学。”
　　2011年，广东省出台《广东省实施〈珠江三角洲地区改革发展规划纲要（20082020年）保障条例〉》时，地方立法部门就对其中的某些条款产生了激烈争议。《条例》第22条提出，珠江三角洲地区的改革创新措施与现行地方性法规、政府规章有冲突的，可以将改革创新方案提请地方性法规、政府规章的制定机关批准施行，再依照立法程序及时修改、废止相关的地方性法规、政府规章。这让不少人质疑，到底是先改革还是先改法？上海自贸区的建设过程中同样面临类似的问题。上海的做法，是请全国人大事先暂停若干法律在自贸区的实施，以此避免先行先试带来的违法风险。沈国明曾在地方立法部门工作多年，他认为，在改革过程中，对于何为“依法改革”需要辩证看待。我们的发展需要对规则进行改变，以试点方式突破规则，试点成功，再进行全面改革。如果法学界只是恪守既有的规则，那么改革必然裹足不前。
　　我国社会主义法律体系已经形成，但是经济活动、市场运行的具体规则还未完全确立。按照沈国明的话说，我们现在所处的阶段，不仅是一个规则的形成时期，还是各种资源寻找自身价值的时期。死守法律条文不是依法改革，而是狭义的改革。依照法律的基本精神，依照价值取向也是依法改革的具体体现。
　　十八届三中全会《决定》的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这从一个侧面说明，我们国家的治理体系还没有充分现代化，和市场经济、现代文明还存在不相适应的地方。社会主义国家的现代治理体系建构，马克思恩格斯没有遇到，列宁未能解决，探索合适方案的历史使命无疑落在了中国共产党的肩上。于信汇说，三十余年来，我国依靠法治保障，才有国家经济飞速发展，人民生活水平提高，到今天，中国已经逐步建立起法治体系，进一步的发展更是离不开法治的保障。郑成良认为，中国的法制建设走了30年，成绩很大，问题也很多。一是官方主体违法犯罪多发现象没有根本扭转，而社会公众对滥用职权的违法犯罪行为的承受能力却明显下降；二是一般社会主体对法律的敬畏之心日趋淡化，非法逐利、违法诉求的现象有增加趋势；三是法律的权威性没有实质提升，法律定分止争的能力在下降。改革开放以来，我们解决社会矛盾的经济资源增长明显，但精神资源和制度资源都急剧下降，这是未来发展最值得担忧的地方。“而法治中国是提升精神和制度资源，形成适合现代国家治理需求模式的根本出路。”
　　上海财经大学法学院院长、研究生院常务副院长郑少华教授表示，上海自贸区建设是审视法治中国建设非常好的窗口。自贸区要改变以高投入带动高增长的经济模式，寻找新的增长和管理机制，涉及到政府审批、政府职能转变、劳工关系、社保、投资模式等一系列变化。其根本目的在于营商环境的法制化、市场化和国际化，政府管理的法治化、规范化，“从这个角度来看法治中国的路还很漫长。”
　　
　　全面深化改革就是一个变法的过程
　　法治中国建设内涵丰富，涉及到经济体制、政治和行政体制的方方面面。中国国际经济贸易法学研究会副会长、辽宁大学法学院杨松教授认为，法治中国建设的核心问题是如何处理好党和国家的关系，如何处理好执政党和政府的关系。上海大学ADR与仲裁研究院副院长李建勇教授表示，法治国家构建于宪法之上，其含义包括：一套良法，公民普遍守法，独立公正地审法。张文显也认为，法治中国的内涵具体而微，一个是实现依法执政的法律化、制度化、程序化；另一个是党领导立法，保证执法和司法。凡是由人民代表大会通过的法律，都应当由人民代表大会来修改，而不是人大常委会修改。行政执法和行政司法有效衔接。
　　湖南商学院法学院院长杨峥嵘教授表示，法治中国建设，要注意统一性和差异性的安排，治理国家，法治重要，但不唯一，“市场经济是复杂的，公共法是统一法，市场法是差异法，国家法实现统一法，非国家法实行差异法。”
　　法治建设还是完善权力运行制约和监督体系的必由之路。1999年，全国人大代表、上海社会科学院老院长张仲礼先生向全国人大提交了一个议案：《建议制定“反腐败法”》，这是人大代表第一次提出反腐败方面的正式立法问题，这个议案成为当年的“一号议案”。然而，直至今天，腐败形势如此严峻，国家反腐败工作如此繁重，这部反腐败法还没有出台。中央党校政法部教授、中国行为法学会副会长林喆说，反腐败法的出台预计会非常困难，非常漫长，“中国特色的反腐倡廉与国外的不同：中国是党内自清，国外是国家行为”。但是，在反腐败法出台前我们可以先行出台规范性文件，比如《国家公职人员道德典》、《国家公职人员腐败规制条例汇编》等。
　　华东政法大学马长山教授建议，对于依法治国的构建，可以实行法治政绩化，比如像考核GDP一样通过考核法治指数来评定地方法治建设的成果。法治指数是判断、衡量一个国家的法治（RuleofLaw）状况及其程度的量化标准和评估体系。
　　在世界法治建设发展的大视野下观察，建设社会主义法治是提高中国国际竞争力、提升国际形象的必然选择。通过法治中国建设，我们能够更方便地参与国际事务，通过法律的方式发表诉求。上海大学法学院院长、中国国际经济贸易法学研究会会长沈四宝教授也认为，法治中国建设，如果不顾及国际法治的要求是无法完成的。法治是人类文化的共同智慧结晶，在法治的框架下，积极参与国际规则的制定，建立安全新秩序。
　　张文显说，社会主义法治体系和国家治理体系紧密联系，必须以法治来推进改革，今天的法治建设不能按部就班，必须坚定，全面深化改革就是一个变法的过程，“一场异常伟大的法治变革正在到来。”
　　两千多年前，《管子》有言：威不两错，政不二门，以法治国，则举措而已。党内和新中国提倡民主法制的第一人董必武先生也曾说：“有法必然治国，无法必然乱国。”法治之利，斯言尽矣！一在建章立制，保持稳定；二在形成规范，垂拱而治。
　　如果说“摸着石头过河”是“破”的过程，那么建设法治中国就是“立”的过程。推进经济体制改革，凝聚共识相对容易，而进一步深化改革，则处处牵涉政治体制变动，从而变得极为敏感。全面深化改革之所以被称为“升级版”，绝不仅仅因为它能再次释放经济活力，更因为到了新的阶段，改革的目标应该是建章立制，最终形成一套稳定的制度模式。法治不彰，则国家建构不算真正完成。法治中国建成之日，才是中国特色社会主义制度真正完成之时。真正的法治中国也将是中国特色社会主义对世界政治文明的最大贡献。（原文刊发于2014年9月4日《社会科学报》理论版）