李少文：论司法中央化改革的困境

　　
　　内容摘要十八届三中全会提出了司法改革的一揽子方案，凸显了司法中央化的改革思路，试图通过改变司法权力配置结构来为法治中国提供制度基础。司法中央化承载着复合目标，既要防止地方保护主义，又要强化中央集权。法治强调司法的权威性和司法独立，中央化在这方面的作用不足。中央化通过延长地方控制司法的链条、弱化司法行政化和协助法官管理制度改革等发挥去地方化的作用。具体改革实施不能实现设定的目标和任务，也面临着一些结构性障碍，包括宪法和法律的制约、触动既得利益后的反弹、司法行政化的消极影响。
　　关键词中央化省级统管司法独立去行政化
　　
　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了有关司法改革的一揽子方案。“司法改革是这次全面深化改革的重点之一。”〔〔1〕〕习近平总书记说，“这些改革措施，对确保司法机关依法独立行使审判权和检察权、健全权责明晰的司法权力运行机制、提高司法透明度和公信力、更好保证人权都具有重要意义。”〔〔2〕〕一如中国社会的改革进程，司法改革也经历了很多方向性的争议。《决定》提出的方案主要涉及到保障司法独立、实现司法中央化和去行政化，突出体现了强化司法法治过程面向的思路。孟建柱说：“社会上反映比较多的是司法机关的人财物受制于地方，司法活动易受地方保护主义的干扰，影响法制统一，损害司法权威。为此主要（措施）有两项内容：一是推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理二是探索与行政区划适当分离的司法管辖制度。”〔〔3〕〕这是司法中央化的主要表现。《决定》并提出要建立符合职业特点的司法人员管理体制，从人员分类、招录选任、管理、职业保障等方面着手，试图建立起专业、独立的司法队伍，这将间接作用于中央化。然而，中央化的改革思路引起了很多争议，对其能否实现改革目标颇有质疑。本文将从现实主义的角度出发，对司法中央化的目标及其措施进行反思性的分析，并展望司法改革一揽子方案的实践前景。中央化试图通过改变司法权力的配置结构，来为法治中国提供制度保障，但司法公正和法制统一更强调司法权威性、去行政化和建立独立专业的法官队伍。而且，中央化的具体措施还面临着目标迷失、动力缺陷和结构障碍等诸多问题。未来司法中央化需要更为审慎和全面的政策来加以落实。
　　
　　司法中央化的复合目标
　　《决定》提出的“法治中国”的理想图景隐含着对全面的、统一的、有效的法治秩序的期待。透过表面看实质是解读政策的一贯方式。总的来说，《决定》试图完成司法领域的中央集权，它追求制度的体系化和整全性，在目标上要求“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”，在操作上要求强化中央的权力、压缩地方的空间，实现统一协调。在司法权配置层面，中央集权的直接表现就是中央化，它要求中央具有绝对和最高的权威，能够通过一定的方式来控制和影响地方，弱化地方党政机关对地方司法的影响。如果司法机关及其工作人员在司法活动中受地方党政机关或者地方利益团体的不当控制和干扰，或会导致他们丧失其应有的独立权力和地位，就会出现司法异化的现象。〔〔4〕〕
　　支持中央化或者去地方化的理由有很多，例如司法权属于中央事权，地方法院是国家设立在地方的审判机关，并非“地方的”附属部门。〔〔5〕〕而且司法权同立法权、行政权相比独具国家专属性和专有性，因而不能转让，不能授予其他主体行使，不能有地方司法、授权司法。〔〔6〕〕也有学者认为，司法权国家化的本质原因在于司法权属于人民，即属于国家，即便司法权必须要由司法工作人员来行使，并不意味着司法权属于个人。〔〔7〕〕司法权的国家性或统一性要求无论何地法院的法官都应当是“国家的法官”，行使的都是“国家权力”并“承担着确保国家法律统一正确实施的职责”。〔〔8〕〕
　　然而，在理论上，去地方化不无争议。例如，有人认为司法改革要改的是地方保护主义，而非法院的地方性和地方化。〔〔9〕〕因为地方性是司法的本质属性，是国家司法权的空间表达。“世界各国都按照该国的空间、地域和事项的重要性通过宪法来安排司法权的地域分布，即通过在地方设立法院来实现其在空间上的组织安排，以维护国家法制和司法的统一。”〔〔10〕〕任何时候都必须要设置基层法院并确定它的管辖范围，案件都是由下级法院先行审理后再上诉至上一级法院。地方化也是法院地方性的功能性运用，是地方法院能动性的重要表现。地方法院在审理案件、适用法律时，除严守法治过程的原则外，还会受到地方因素、案件发生的现实情形等影响，而积极主动考虑这些影响则是司法能动性的一种表现，也能够实现较好的社会效果。
　　司法的地方性和地方化并不意味着地方保护主义。〔〔11〕〕事实上，我国司法面对着严重的地方保护主义倾向。受地方干扰，基层司法环境不佳，跨行政区划案件和行政诉讼案件“立案难”、“胜诉难”和“执行难”现象比较突出；法院常被视为普通行政机关，不得不承担招商引资、强制拆迁、包村扶贫等与审判职能无关的工作，严重影响到司法形象。〔〔12〕〕不执行地方领导指示的法官可能受到警告甚至被解职等不利影响。〔〔13〕〕司法地方保护主义的问题早就引起了重视。早在2002年，原最高人民法院院长肖扬就指出：“由于人民法院的产生、法官任免、司法经费等都在同级地方政府控制之下，导致了司法权力的地方化。”〔〔14〕〕
　　法院、法官尤其是法院领导与地方之间千丝万缕的联系，造成了地方保护主义的问题。立法鼓励是地方保护主义的重要基础，《宪法》、《法官法》都有直接或间接的规定。作为国家根本政治制度的人民代表大会制度，暗合了地方化的思路，例如它要求“地方各级法院院长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。”司法不独立和司法行政化的现实也加剧了地方保护主义。地方法院所需要的人、财、物由地方党委、地方权力机关和行政机关掌握。在人事上，司法官员归同级党委及其组织部门管理、由同级人大及其常委会选举和任免，在财政经费方面，主要依赖同级人民政府及其财政部门的划拨。〔〔15〕〕因此，司法活动中出现一些金钱案、人情案、关系案等，相当大一部分是出于地方党政领导人对司法活动的不当干预和控制。〔〔16〕〕党委政法委可以直接过问司法机关办理的案件，使得许多重大案件必须经过党委、政法委许可才能侦查、公诉和审判。如果不听从他们的意见，党委就会运用人事任免权、调动权，人大会运用法律职务的任免权，政府会运用财权来予以制约，而这些权力或影响的制约往往是随意的；许多案件从受理、审理、裁决到执行，司法人员都有可能收到来自地方党政领导的批条、招呼乃至直接的指示。〔〔17〕〕法院领导为了获得升迁机会，也会主动去“讨好”地方党政领导，它自然会以牺牲国家法制统一的代价去保护地方利益。
　　因此，通过法院人财物的省级统管，突破地方党政机关对地方法院的控制；通过建立“大司法区”，抑制司法权行使与地方利益的直接关联性；通过强化司法职业化和司法职业保障体制，建立纵向、独立、可控的司法职业队伍。它们能够在不同程度上抑制地方保护主义，最后完成司法领域的中央集权。地方化是司法政治过程面向的一个体现，地方保护主义是这种体现的延伸，却超出了合理范围。改革措施既要考虑司法地方化和地方性的现实，也要能够有效避免地方保护主义。对此，这些改革措施或许捉襟见肘。更深层次的问题在于，中央集权开对了“药方”吗？它虽然能够带来的统一的司法制度和形式，但却未必带来理想的效果，这是因为司法规律本身就蕴含地方性，并且在不同方面发挥作用。通过中央化防治地方保护主义是有效的选择，但根本的问题在于它是否符合法治的逻辑。对此下面将继续讨论。
　　
　　中央化与司法权威和司法独立
　　法治的逻辑是实现法律的统治。司法是法治的“终端系统”，民众期待司法公正和法制统一，但它们以司法权威和司法独立为前提。司法应当以法治过程为主，将社会矛盾和问题溶于其中。然而，现实却恰好相反，司法根本不能做到定纷止争，公信力备受质疑。法院的权威一方面是基于法律的权威，另一方面也是强调尊重法院的判决以及法律效力的最终实现，司法中央化对此很难发挥实质性影响。它的成因非常复杂，例如司法本身不具有终极性，在司法体制外设计叠床架屋式的信访监督和维稳机制，无疑是伤害司法权威的“利器”。司法的中央化将司法系统进行某种程度的收拢管理，在一定程度上有利于强化它的权威性民众未必是基于对司法的信任，而只是出于对中央的期待。法律适用上的专业化和封闭性能够强化司法权威，中央化的改革措施在这方面还要承担更多的任务。
　　相较于中央化，司法独立是一个更高层次的目标。〔〔18〕〕尽管没有提到司法独立的字样，《决定》提出的许多改革措施都是推进司法独立的重要过程。司法的外部制度保障能够影响法律适用的效果，尤其是在当下中国，制度缺失是显而易见的事实。中央化试图从不同侧面强化司法独立的外部制度保障。有学者认为，司法独立一方面是三权分立与权力制衡的重要环节，另一方面还是近代以来西方普选制民主下少数人对抗多数人“暴政”的重要制度设计。因此，它需要权力的分立和制衡，以及司法机构独立和法官独立三个重要支点，它们共同构成保持当今西方国家司法独立制度的基本框架。〔〔19〕〕在很大程度上，分权制衡的真实存在，司法权能够有效区别于立法权和行政权并具有终极权威，构成了司法独立的重要前提。一方面，法院的人财物管理体制就是司法独立的直接外部影响。如果省级统管能够将管理主体从省一级党委和政府转移到其他机构，或会有助于完成这样的改革。有人将省级统管的主要任务定位为“司法行政事务（人财物保障和服务等）管理权”，认为司法行政事务应当向上级集中，“实行司法机关人财物省级统管并最终实现全国统管”。〔〔20〕〕这种定位实际上限制了省级统管更为广泛的内容和意义。利用省级统管实现司法独立甚至分权制衡，进入到了发挥司法政治功能或体现司法政治过程面向的范畴，这将是对制度设计者的考验，也可能是推动司法体制根本革新的重要策略。另一方面，司法独立需要一定的内在条件与机制保障。法官的的遴选与素质决定着司法独立的质量与成败，物质经费保障与法官任职保障是关键。〔〔21〕〕司法机关的独立突出表现为“人财物”的独立，主要就表现为法官选任权和管理权、财政预算保障等。而且，法官的薪俸和任职保障能够使法官没有后顾之忧。汉密尔顿早就说过：“最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外，莫过于使其薪俸固定。就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”〔〔22〕〕“法官只要行为正当即继续任职。此项规定均为保证司法稳定性及公正不阿的最好措施。”〔〔23〕〕《决定》提出的司法人员管理体制改革配合人财物的省级统管，似专门针对这一问题。
　　
　　司法中央化的动力缺陷
　　《决定》推动司法改革，但现实中却出现“一种不可思议的现象：身处司法第一线的法官和检察官似乎颇有那么一点‘叶公好龙’。当中央似乎要正式给审判独立和检察独立以说法时，有关方面却突然表现得忧心忡忡、顾虑重重。”〔〔24〕〕这种现象的根源在于中央化在实现目标时动力不足，效果亦不可测。《决定》中的改革措施推动司法中央化主要有三种影响模式。其一是延长地方控制的链条，为地方干预增加了障碍。地方能够控制司法，关键原因在于地方权力部门甚至企事业单位、个人，
　　与地方法院之间存在过于接近的利益关系。省级统管、“大司法区”都着力于分割地方与法院，将地方影响法院的利益链条延长。地方党政系统领导不能直接对地方法院领导下命令，而必须“通过”省一级司法管理机关。它不一定能够完全抵御地方的干预，但毕竟能取得一定的效果。其二是促使法官管理和经费保障脱离地方控制，有利于增强法官独立，从而在根本上解决地方化的问题。法官选任和管理的改革措施是人财物省级统管发挥作用的重要基础，因为只有从根本上改变了法官的地位并加以制度保障，才能够实现保障司法公正和法制统一的目标。质言之，司法中央化的本质意义仍然在于实现法官独立。其三是通过削弱司法行政化来减轻地方化的影响。从现实中看，法院领导通过行政职务而具有行政权威，通过审委会制度和案件批示制度而具有司法权威。改革法院内部权力关系和上下级法院权力关系，或会在一定程度上削弱司法行政化，有利于回归到“法官中心主义”。
　　然而，这些动力结构的缺陷都十分显著，使得司法中央化的动力不足。例如，法院人财物将进行省级统管，“大司法区”恐怕就只会设在省以内。尚不明确的是，司法人员的管理体制会否受制于省级统管。这种不彻底的中央化使得制度被扭曲，预想的中央化的效果就会大打折扣、甚至南辕北辙，亦无助于实现法治。省级统管到底由谁管理？唯一能确定的是以省为单位统一进行管理，但由哪个机构来管理、如何管理却都是未知之数，有待进一步的政策说明。改革方案出台之前，外界期待的理想的人财物管理模式和司法人员管理模式是由中央统管，而非省级统管。妥协方案也是在不能实现全国统管的情况下，可以实现由中央统一管理最高法院和高级法院两个层级，由省级统一管理中级法院、基层法院两个层级（或者将中级法院划由中央统一管理）。省级统管引发了很多忧虑和争论。对于如此设计的原因，孟建柱说，由于“将司法机关的人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难”，所以“先将省以下地方人民法院、检察院人财物由省一级统一管理”。〔〔25〕〕对于是哪些以及何种“困难”，并不知晓。然而，管理主体的改变会导致效果的极大差异。例如，省级统管强化了以省为单位的司法印象。这种司法的省内垄断也会造成新的地方化模式与地方保护主义危害。人财物由省一级进行统管，只是把控制权从一个机构转移到了另一个机构，在减轻地方控制的同时，却让省的统一调控管理成为了可能，它给以省为单位的竞争和地方保护提供了便利，因而会导致司法省内化以及承担更重的地方保护主义任务。这在经济问题上表现的更为显著，因为各省都有比较明确和直接的经济发展目标。
　　改革法官管理制度、为法官提供职业保障，是本次司法中央化改革的重要方面，但最为关键的法官选任标准和管理体制如何设定却是模糊的。前几年相互争论的“司法民主化”和“司法职业化”的两种主张，在《决定》中有不同程度的体现，但主要还是彰显了职业化的主张，试图在司法自身的“封闭性”上有所作为。法官独立是法治逻辑的结果，司法中央化主要是从侧面为其提供制度保障。中央化让法官的选任、录取、管理和职业保障都脱离地方控制，然而它仅是单一向度法官不独立显然并非只是受到地方干扰，还因为目前法官职业保障的法律依据不完备、司法行政化以及政治体制制约等。在具体操作上，省级统管也会面临前面提到的问题，即无力实现去地方化的目标，反而强化了省一级机构的控制能力。最彻底的改革方案当然是设定一个严格的法官任职条件，由国家统一选拔和任命。从经验上看，由国家统一任命能够排除地方的直接干扰，同时能够提升法官的地位，以及强化法官的职业使命感。对此有丰富的域外经验可供借鉴。1在全国统一选任和管理的条件不具备时，可将一定范围的法官，比如中级及以上法院的法官，都由中央统一组成的法官遴选委员会来决定和任命，基层法院的法官则可以由省一级法官遴选委员会来决定和任命。这样的区分既考虑到了法官选任的统一性要求，也考虑了现实的制约条件。此外，法官应当按照规定统一调动。在选任标准上，它与现下的地方公务员考试录取模式有什么区别需要进一步厘清。但将法官选任统一化、标准化也会因为地方差异而面临困难，不能适应地方多样性和不同经济和社会条件的要求。
　　司法行政化是法院体制内行政管理模式特点的渗透。它违背司法的规律，将法院、法官及司法判断过程纳入行政体制的命令与服从关系之中，使司法被行政“格式化”。〔〔26〕〕司法地方保护主义之所以盛行，很大程度上是因为行政化，例如因为审判不独立，法院院长、庭长和其他审委员成员对法官的控制力和对案件的实质影响力给了地方干预更大的空间。《决定》提出一系列去行政化的措施，具有相对的合理性和可行性。然而，这些措施只是“技术性微调”，仍然局限于现有体制，行政化被根除的难度较大。中央化的很多改革措施在司法行政化背景下很难发挥效果，甚至走向理想的对面。例如，省级统管能否破除地方党政领导对地方法官的控制力是值得怀疑的。面对巨大的利益和诱惑，地方党政首长并不会因为省级统管就不对所在地法院施加压力即便是通过省一级机关来发挥作用，而地方法院的院长甚至法官也会因为这种行政化体制而接受。又如，法官的行政化严重干扰着司法的正常运行以及目标实现。这种情况下，法官管理模式改革的收效如何将会被强烈质疑。而且，目前的中央化方案或会强化行政化，对此下文还将继续论证。
　　
　　司法中央化的结构性障碍
　　首先是政治体制的制约，坚持党的领导和人民代表大会制度都会是司法中央化的阻力。除个别行政区域外，目前在我国已经形成在某一行政区划内设置党委、人大、政府、法院和检察院的制度模式。在党的领导层面，某一区划内的党委有绝对的领导权。这就造成了一种权力结构，或者说是对权力结构的传统印象，即地方法院必须听命于地方党委。作为我国根本政治制度的人民代表大会制度的一个内涵是由人民代表大会产生“一府两院”，后者要向人大及其常委会负责并接受它们的监督，中央、地方莫不如此。要修改宪法和法律，改革既有的统治模式和结构，重新设计人民代表大会制度的内涵以及人大的权力等，这显然是巨大的困难，在现有政治框架下几乎无力实现。从解释学的角度看，这种结构性冲突并非“不可调和”。这一方面是因为地方党委的全面领导只是一种制度事实，并没有严格的规范依据，它给省级统管提供了突破口。另一方面，人民代表大会制度在运行中可以有变通空间，这也可以从多个角度来提供正当性支持，甚至包括形成惯例，促成地方人大及其常委会对法院的控制停留在特定情形（例如法官渎职后的追责等），而非具体司法事务之上。然而，这却是一个相当漫长的过程，或许是“远水不解近渴”。
　　一般认为，建立“司法大区”、推动司法管辖权区划改革是借鉴了域外的巡回法院制度。在官方语境下，它还有助于促成司法的资源平等。〔〔27〕〕直观上看，巡回法院在增加地方干扰的链条上比省级统管更长，给地方干扰设置了更多障碍。尽管为数不多，目前也有跨行政区设置的中级法院（例如湖北省汉江中级人民法院、河南省第二中级人民法院等）。然而，这类法院并不是按照巡回法院模型设计的，而是为应对特殊的行政管理模式，因而很难作为改革的标杆或范本。这种类似“巡回法院”的改革方案也会面对既有政治体制和结构的压力，所要触动的政治利益、既得利益异常庞大，远超人财物省级统管之压力。
　　其次，司法中央化既可能加剧司法的行政化，也可能影响到法官的利益，加剧目前“人少案多”、“司法资源不足”的问题，从而触动现有结构和既得利益而造成新的问题（反弹）。具体来说，省高级人民法院的权力可能大为增加。一方面，省高院成为了省内最高司法权威代表，另一方面如果由省高院来统一行使“人财物”的管理权，则高级法院地位更会急剧上升。省级统管就是强化了上下级关系印象，造成内部行政化加剧，使上下级法院之间的审判业务监督关系异化为行政“领导关系”。这也增加了人财物管理权滥用和腐败的风险。有人就指出了这种忧虑。2同时，经济发达地区的法院利益会因此受损，这主要表现为“人财物”的统一管理会带来法院编制、法院经费、固定资产等重新编列和配给，从而导致新矛盾。如果改革只是要拉平不同区域之间法院、法官待遇，那么改革就会成为触动既得利益的直接原因。这种矛盾首先表现在发达地区法院的抵制上，既有同省内的发达地区法院和中高级法院的抵制，也有中东部省份的抵制（因为涉及到中西部省份的财政压力增大而需要更多的中央财政转移支付），它们往往具有更强的政策影响力。而且，这种改革或会造成新的司法腐败形式，这主要有两种可能，其一是司法系统内部行政化加剧造成的寻租新形式，相关的制约机制更为薄弱；其二是司法系统外部形成新的腐败利益结构，表现为地方或者个人通过更长的干扰链条来进行利益输送和交换。此外，基层法院法官频繁离职这一现象已经引起了警惕。〔〔28〕〕改革或会影响部分基层法院法官的利益。由于资源被省一级控制，基层法院所能够发出的声音会更低，而且失去了保护地方的动力之后，基层法院通过地方保护所能获得的“创收”也会大幅降低。这或会加剧法官的辞职浪潮，影响目前的司法结构。
　　
　　结论
　　司法中央化试图改变司法权力的配置结构，将有助于国家法律统一正确适用，但它仍然是通过建立外部制度保障的形式来发挥作用。中央化在强化司法权威、保障司法独立、去行政化以及建立独立和专业的司法队伍方面都略显“心有余而力不足”。以中央化来打造制度基础固然重要，但司法改革还要包括更宽泛的领域和更宏大的视野。而且，中央化的改革措施存在着诸多逻辑和现实的难题，影响了制度设计的效果。这既有体制层面的因素，也有制度设计本身的缺陷以及策略上的不当。《决定》产生了重大影响，一揽子计划的提出极大振奋了理论界，也产生了很多忧虑。这正是因为改革必然遇到的问题和带来的问题事实上，《决定》提出的改革措施，很大程度上也带有“强推”以及通过司法改革“倒逼”政治体制（结构）调整（未必是松动或者改革）的色彩。司法中央化改革的推进本身就是一种突破，它或会促成司法格局的大调整，打破现下“暮气沉沉”的局面，这是令人期许的一面。但目标的实现需要明确的路线图，司法中央化更具体的政策如何制定并实施，还有待进一步观察。
　　
　　注释：
　　1例如，在美国，美国联邦法院的法官必须由总统提名，经过参议院的审议、认可，再由总统正式任命。在实践中，往往要考虑相关人的司法经历、律师资格情况等，一般联邦法官任命会经过一个专业性“委员会”的评议。宪法规定只要法官行为端正即可终身任职。在德国，法官的选任有非常严格的程序，要成为一名法官必须要经过严格的资格考试并有考察期限，而且还要有法官缺额。这就保证了由精通法律、品格优秀、实践能力强的高素质人群担任法官，成为终身享有特殊地位、令人信赖和敬仰的职业法官。
　　2例如何帆说，人财物统管并非是“垂直管理”，不是将上下级法院在审判业务上的监督指导关系变成“领导关系”。何帆：《法院人财物统管并非“垂直管理”》，《人民法院报》2013年11月17日。谢鹏程研究员说，省级统管使“地方司法机关的人财物管理权更加集中于省委、省政府、高级法院、省级检察院，这在排除市、县两级党政机关干扰司法风险的同时，也可能加剧法院系统和检察院系统内部的行政化风险”谢鹏程：《司法省级统管改革路径》，《中国改革》2014年第2期。
　　
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