汪玉凯：何为“依法治国”最大软肋

　　
　　即将召开的中共中央四中全会，将研究全面推进依法治国。在党的历史上，这是第一个以依法治国为主题的中央全会。这次全会为何以依法治国作为主题？中国当前离依法治国目标还有多远？在依法治国的一个重要环节依法行政方面，存在着哪些迫切需要解决的问题？
　　财新记者为此专访了中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯。汪玉凯教授常年在行政管理体制改革研究、调研第一线，提出过不少推进依法行政方面的政策建议。近来作为国务院简政放权第三方评估专家之一，对近一年多来国务院部委和地方政府简政放权的实际绩效进行过评估。
　　财新记者：这次全会为何以依法治国为主题？
　　汪玉凯：每一届领导人执政以后都会把他认为的目前中国的重大、带有普遍性的问题，作为会议主题。这次之所以选择依法治国，我想首先和周永康案有直接关系，周永康作为主管政法工作的国家最高曾任领导，他的工作直接影响到整个国家法治建设。但是，政法领域现在有很多知法违法、严重犯罪，执法者和黑社会勾结的行为，这是党历史上从来没有过的，是非常罕见的。另外，这也与中国经济社会发展到今天，还未能依法治国相关。
　　财新记者：如何理解全面推进依法治国？依法治国包含哪些内容？
　　汪玉凯：基于过去文革无法无天的教训，包括通过人大程序获得任命的国家主席刘少奇死于非命，我们感到了现代法制的重要性。改革开放以后，党和国家就在酝酿着在社会主义现代化过程中如何建立法治国家。过去这些年，我们在依法治国方面取得的一个重大成就是颁布了许多法律法规。可以说，在行政层面、社会层面、政治层面，改变了无法可依的状况，形成了中国特色社会主义法律体系。
　　但这是否意味着就实现了依法治国？有一种很奇怪的现象：一方面法律条文在不断完善，从根本上改变了无法可依现象，可实际上却在很多领域出现了法治倒退。比如约束公权力的法规建立了不少，但是贪污腐败如此泛滥，司法腐败问题也越来越严重。所以说，法律条文完善不等于就进入了法治社会，也不一定就做到了依法治国、依法执政、建设法治国家。
　　依法治国，首先涉及整个国家的制度，国家整个治理体系。包括很多内容，比如全国人民代表大会，政治协商会议，甚至最高权力的交替，都应该是依法治国的重要组成部分。
　　依法行政是依法治国中最重要的组成部分之一。政府处在国家治理的第一线，其执法程度和依法行政水平高一些，对于实现依法治国是非常关键的。
　　从政党自身来讲，关键是要通过法律构建的制度笼子，来有效约束公权。但现在这是我们的软肋。我们执政党有很多优势，比如集中力量办大事，但最大问题是我们还没有形成一个四两拨千斤的对公权力有效约束的法治框架。虽然，现在有纪委、监察、审计，预防腐败、反贪等机构来监督权力的运行，但对于一把手没有有效的约束。现在这么多官员被查处，又是老虎又是苍蝇，证明依据法律构建的约束公权力的制度笼子没有构建起来。
　　我认为，法治国家也好，法治政府也好，首先是约束公权力的，其次是约束社会、约束公众的。是治官的、治政府机构自身的。这个意识很多官员非常淡薄，经常出现当权者侵害公众权益的现象。从这点上讲，我认为就算提出了依法治国和建设法治国家的目标，如果我们没有很好的制度保障来实施，某些方面还会出现很大的反复。
　　财新记者：当前离依法治国目标还有多远？
　　汪玉凯：道路还是很漫长的。依法治国首先要依宪治国，最核心就是首先树立宪法的权威。如果宪法得不到有效实施，其他法律甚至可以超越宪法，甚至可以凌宪，这就是一个非常落后的局面。现实生活中，不管政府机关也好，官员也好，甚至执政党也好，经常会出现违宪现象，但是得不到有效解决。政府设定这么多的部门条例法规，如果要仔细考究，这些部门有些条例和法规可能就和宪法相违。
　　第二，已有的法律条文也得不到有效的贯彻。人治的制度根深蒂固，人治的现象还比较普遍，以行政手段来代替法律的现象太多。我们经常看到，老百姓去上访，有问题不通过法律诉求解决，而是找政府的信访部门。因为领导一句话，一个指示，一个批示，就可能把问题解决，而司法程序可能根本就解决不了。反过来，法律在老百姓中的权威性也比较低。这是一种不正常的现象。
　　第三，整个社会的基础秩序被破坏了。法律条文在很多地方不仅对官员的约束有下降，对老百姓的约束也有所下降，就是因为道德对社会的行为约束失效，建立在道德力量基础之上的法律条文也就不管用了。
　　如何有效地遏制人治，减少人治的土壤，是建立法治国家的关键的核心。
　　财新记者：我们在实现依法治国道路上遇到哪些障碍？
　　汪玉凯：首先是观念障碍，主要是当权者、统治者、领导人没有强有力的法治观念法治意识。没有这个，法治社会就很难建成，法治国家也很难建成。
　　其次就是执法违法的现象比较严重。严格约束官员的执政行为，是非常关键的问题。
　　再一个就是，整个社会对法治接受的程度还不高，法治实施成效还不高。这些都是我们的短板，从这些方面努力，我们这个法治进程能够加快。
　　财新记者：这些障碍中，哪个是最重要的问题？
　　汪玉凯：最重要的就是领导没有强有力的法治观念。现在之所以出现这么大的问题，包括这么多官员腐败，我认为都和法治意识、法治观念淡薄，法治权威得不到尊重，法治不落实有很大的关系。如果说他们的法治意识观念差，自身不能够执法守法，对社会造成的破坏是非常严重的。
　　财新记者：观念的问题，是通过解放思想来解决，还是通过普法教育来解决，还是通过别的方法？
　　汪玉凯：需要多管齐下。既要通过思想解放，又要通过对公权力的有效约束，构建制度，用法制笼子约束住公权。这个有法不依的问题，实际上是公权力泛滥的表现，是公权力扩张的表现，只有把公权力关到笼子里边，他才能对社会发挥好的作用，
　　如果公权力得不到约束，得不到控制，肯定对社会造成很大的伤害。这上面就是两个问题，一个是官员的法治观念单薄，第二就是法律条文得不到执法者本身的有效实施，这可能是我们现在最难的问题。
　　财新记者：对人权观念的认可，是不是解放思想很重要的一个内容？
　　汪玉凯：对，这个非常关键。中国自古以来根深蒂固的观念是人治，官员以父母官自居，解决很多问题青史留名。这确实不是一种现代法治社会的理念。首先，官员要把自己和老百姓的关系摆正，我们的理论早就讲人民当家作主，国家的权力主体是人民，实际上有多少官员真正把老百姓当权力主体了？我们承认人民是国家的权力主体，人民当家作主一样，但是没有足够的实现权力主体的程序保障，完完全全就是一个口号、概念。就像我们说人民利益高于一切，实际上我们现在两极分化，社会利益割据到这种程度，这就把人民利益高于一切完全变成口号了。
　　财新记者：你刚才提到依法治国的一个重要内容是依法行政。依法行政方面还存在哪些问题？
　　汪玉凯：依法行政是依法治国的核心问题。但现在依法行政依的法本身就有很大的问题。政府现在存在着大量的行政审批、行政许可，成了无限膨胀的怪胎，反过来对整个社会依法行政造成了很大的混乱。一个国家的行政审批、许可是不可少的，但是我们现在的行政审批范围太广，面太宽，大量暗箱操作，成为官员滥用权力、腐败的温床。有多少官员在这个怪胎面前败下阵来，包括周永康。
　　很多执法部门把他手头的行政审批、许可、检验、检测、认证完全变成谋利的工具，与民争利，与社会争利，与市场争利。不是释放市场和社会的活力，而是严重影响了市场的，抑制了市场的积极性。
　　而且，部门法和法之间还相互打架。我们现在是部门主导国家的立法，这是很大的问题，包括行政审批改革也是由部门主导，部门说下放哪一个就下放哪一个，哪能把每个部门都搞那么清楚呢。部门立法就绑架了立法，整体看就不是依法行政，而是依法打架。部门和部门之间各说各话，各唱各调，整体上不协调。
　　这首先要求立法的程序要做比较大的调整，强化人大和政府法制办这些立法机构的权威性，使他们能够遏制部门利益，这也是我们下一步改革比较关注的问题。
　　再者，人大在立法的时候也不能完全依靠政府提供的法律文本。人大本身要做深入调研，发挥人大的作用。除了强化人大和国务院法治办的力量，我认为还要借助专家的力量，通过专家对法律进行评审，防治法律互相冲突，遏制住部门绑架立法的现象。
　　财新记者：行政部门有法不依的问题怎么来解决？
　　汪玉凯：我认为还是没有把公权力摆进制度笼子。现在，法律实施、政策实施有很大的选择性，自由裁量权太大，对我有益的我就执行，对我不利的我就绕开。为什么单一制国家不能政令畅通？是不是地方把自己的利益都加大？从这一点上讲，我们有了法律以后，法律制订要科学合理程序要规范。细节决定成败，如果法律的权威树立不起来，法律在实施过程中就会变形扭曲。
　　财新记者：十八届三中全会提出来要深化行政执法体制改革，在你看来，如何深化？
　　汪玉凯：就是我刚才说的，行政执法体制改革就是国务院提出简政放权以后，国务院成立了八个督导组，上面带队到一个一个省去督导，主要检查一些重大决策的贯彻实施。
　　第二个举措是采取第三方评估。现在主要找了四个官方的智囊机构，中国科学院，国家行政学院，国家发展研究中心，全国工商联，这四家单位对国务院这两年的一系列重大政策决定，包括简政放权、棚户区改造、水资源改造等等很多重大决策，进行第三方政策评估，拿出评估报告。
　　这就是我们在政府治理现代化的过程中围绕执法这个层面采取的一系列重大行政举措。过去中央政府发号施令，然后地方来实施的局面，实施结果由下面人自己往上报。现在，要一项一项落实、考评，看落实到位了没有，第三方评估要提交评估报告。
　　这样，从几个不同层次，真实了解到执法过程是不是扭曲了，问题在哪里？怎么继续改造？这就在改变我们传统的执法模式，或者说执法的约束体制。来源：财新网