任敬陶：行政审批效率低原因分析

　　我国进行行政审批体制改革已经十几年了，《行政许可法》颁布也已十一个年头了，特别是近两年来，新一届党中央和国务院，高度重视行政审批体制改革工作，把加快转变职能、简政放权，作为新一届国务院着力抓好的第一件大事。各级党委、政府把优化营商环境、提高行政审批效率作为重要工作任务强力推动，取得了较好的成绩。但是，在一些地方和部门，仍然普遍存在着行政审批时间长、效率低、办事难，成为当前广大群众和企业反映突出的一个热点问题。例如：某市为了了解企业反映的行政审批效率低、办事难的实际情况，专门组织了一次这方面的专题调查。仅对某一个房地产开发项目的统计，发现从招拍挂拿到土地到各种证件手续齐全，具备开工和预售条件，就要经过24个部门单位层层审批，需要加盖48枚289次公章，审批时间用了一年半多的时间。分析造成行政审批慢、时间长、效率低的原因，主要有以下几个方面：
　　（一）市、县级行政审批事项过多、过滥。近两年，虽然国务院、省政府多次下文分批取消、精简一大批行政审批事项，但由于行政审批事项是法律、行政法规、地方性法规，最低应是省、自治区、直辖市人民政府制定的地方政府规章设定，市、县级政府无权取消、废止法律、法规、省政府规章设定的行政审批事项。目前市级行政审批事项（包括行政许可事项、非行政许可审批事项和市级初审转报省级审批事项）应在400项左右，县级行政审批事项应在600项左右，特别是随着国务院、省政府简政放权，继续不断向市、县级下放行政审批事项，市、县级的行政审批事项还会不断增加。另外，再加上个别地方仍存在违法违规设置行政审批事项的现象。如某地专门成立有城市开发办公室，当地文件明确规定由城市开发办公室与房地产企业签订《城市房地产开发合同》。不签订《城市房地产开发合同》，不予立项。这样的行政审批事项不但没有法律依据，属于违法设置的，不在公开公布保留的行政审批事项目录之中，但经过多次清理，却始终取消不了，仍在实际工作中执行。行政审批事项多、乱、滥，是造成行政审批效率低的主要原因。
　　（二）行政审批权力存在明放暗不放。党中央、国务院三令五申，要简政放权，但在一些省直部门和市直部门，仍然死死抓住行政审批权力不肯下放，有的甚至违规上收行政审批权。如国务院《城镇燃气管理条例》（国务院令第583号）第十五条规定：“国家对燃气经营实行许可证制度。从事燃气经营活动的企业，应当具备下列条件：（1）符合燃气发展规划要求；（2）有符合国家标准的燃气气源和燃气设施；（3）有固定的经营场所、完善的安全管理制度和健全的经营方案；（4）企业的主要负责人、安全生产管理人员以及运行、维护和抢修人员经专业培训并考核合格；（5）法律、法规规定的其他条件。符合前款规定条件的，由县级以上地方人民政府燃气管理部门核发燃气经营许可证。申请人凭燃气经营许可证到工商行政管理部门依法办理登记手续”。但是，某省住房和城乡建设厅与工商行政管理局在联合下发的《关于加强燃气经营企业设立和许可审批管理工作的通知》（X建燃热字〔2011〕18号）文件中，却擅自违法增加行政审批规定：“明确新设立燃气经营企业预审和登记程序”，否则，“住建部门不予颁发《燃气经营许可证》，工商行政管理部门一律不予注册登记”。同时还规定：“设区的市、县（市）管道燃气经营企业、储罐总容积在400立方米以上的瓶装液化石油气经营企业、CNG加气母站、LNG生产储配及LNG加气站等燃气经营企业，由所在地燃气行政主管部门初审，由设区的市燃气行政主管部门审查同意后，报省住房和城乡建设厅审批发证。”这既属于明显违法设置行政许可前置条件的行为，又是非法上收行政许可权，擅自剥夺下级行政机关行政许可权的行为，但是作为下级的市、县住建和工商部门还必须遵守省主管部门的文件规定，必须报省主管部门批准。否则，申办企业就无法获得行政许可。
　　（三）行政审批环节繁多、复杂。一些市、县级行政审批部门和单位，行政审批流程、审批环节繁多。企业和群众申办一个行政审批事项，必须从行政审批部门和单位的办事员受理开始、到副科长、到科长、到分管局长、再到部门一把手，逐级逐个审查、汇报、签字批准，少一个人签字都不行。同一个部门内部审查一个审批事项，多的七八个科室、少的三四个科室进行审查，每一个环节都要汇报沟通，花费了申请办理审批事项的企业和群众的很大的人力、物力、财力。有的审批事项，需要一个部门审批完成后，才能交到下一个审批部门受理，一些行政审批部门之间的审批事项，经常互为前置条件，互相推诿扯皮。例如，要获得发改委房地产项目立项审批，必须先经规划局审批，出具“建设项目选址意见书并提供用地规划条件”；要经国土资源局审批，出具“建设用地规划预审意见”；要经环保局审批，出具“环保立项意见书”、“环境影响报告书”；要经水利局审批，出具“水资源论证报告书”、“水土保持方案”；要经消防支队审批，出具“消防安全评估审查意见”；要经地震局审批，出具“建设项目抗震设防要求审核报告”和“地震监测环境范围内建设项目审批报告”；要经人防办审批，出具“人民防空地下室设计审查批准文件”；要经国安局审批，出具“建设项目涉及国家安全事项审批意见书”；要经文物局审批，出具“大中型基本建设文物调查报告”等等。再加上一些审批事项必须有中介组织的认证、评估等，可以说审批事项繁多、审批环节复杂、审批材料众多、审批时间冗长。
　　（四）涉及行政审批的中介组织服务差、效率低。在办理行政审批时，有些法律法规明确规定，必须要提供中介组织做出的“环评、安评、能评、雷评、震评、水评、图审”等报告、文书，没有这些中介组织出具的评估、认证结论、报告，行政审批部门不予审批。还有一些挂靠职能部门的事业单位、企业化管理的公共服务单位，如自来水、供电、燃气、供暖、通讯及城建系统一些单位，强制要求使用本单位的施工、测绘队伍，由于许多涉及行政审批的中介组织属于独家垄断经营，业务非常繁忙，企业要排队等待，助长了这些中介组织的“官企”作风，门难进，事难办，服务差，效率低。有的中介组织甚至想什么时间办就什么时间办，想办多长时间就办多长时间，不想办就停办或不办；说要多少钱就要多少钱，不给钱不办。而申请行政审批的企业没有这些中介组织的评估、报告、结论，行政审批事项又通不过、批不准，许多企业敢怒不敢言。可以说，涉及行政审批的中介组织普遍存在缺乏有效规范和监管的问题，这既是造成行政审批效率低的外部原因，也是滋生一些腐败现象的重要根源。
　　（五）涉及行政审批的收费存在收费乱、收费多、收费重。这是企业反映最强烈的一个突出问题。有些执法部门随意到企业检查、收费、要钱，说什么标准就什么标准，说多少钱就多少钱，否则就天价处罚，甚至责令停工停产。但只要请请客、送送礼，该多收的可以少收甚至不收，明明不能办的事“睁一只眼、闭一只眼”就可以办。例如，某市对某房地产开发企业财务账目、交费票据进行了调查统计，该房地产开发项目开工后不到半年，就已经有20家部门单位向该企业收费23项，总金额为1178。15万元。其中基金32。41万元，占2。75；行政性收费64。5万元，占5。48；事业性收费95万元，占8。06；经营服务性收费986。24万元，占83。71。这其中属于不规范的收费有3项，金额达39。59万元。另外，一些依附于行政审批部门的事业单位、行业协会、服务机构存在大量不规范收费的现象。如规划、建设、房管、环保、气象、地震系统的部分事业单位、中介组织都或多或少依附行政审批权力开展服务，有的还带有某些垄断性、强制性。像有的企业反映，建设系统有的单位强行收取外地施工企业押金；一些挂靠职能部门的行业协会，借机搭车收取会费；有的金融服务单位在贷款时收取咨询费；还有一些部门只收费、不服务。如某些企业反映，消防部门收取消防费用后，从未上门服务过。有的单位人员随便到现场转一圈，就收取各项检测费用，甚至向企业索取服务费。这些多收的费用，企业都增加到建设成本、生产成本之中，转嫁到了广大群众的身上。这也是高房价、高物价产生的一个重要原因。
　　（六）一些行政审批工作人员业务差、素质低。行政许可法律条文本身就比较抽象难懂，行政审批工作本身也具有很严格的法律法规要求，这就需要从事行政审批工作的同志认真学习行政许可法律法规，熟练掌握法律知识，依法从事行政审批工作。但是，据调查，许多从事行政审批工作的同志，不熟悉行政许可法，不知道如何依法办理行政审批，有的连什么叫行政许可、什么叫非行政许可审批都不知道、都区分不了，有的部门领导或分管领导根本不懂行政审批，却主管、分管行政审批工作，仍然靠拍脑袋去审批，又怎么能做好行政审批服务工作呢？有些部门单位的行政审批人员，不知道如何办理行政审批服务事项，不知道按照什么样的行政审批环节办理审批事项。比如，近年来一些地方就出现这样一种情况，国务院、省政府下放的行政审批事项，在一些地方和部门，因为没有熟悉行政审批业务的工作人员或专业技术人员，不会办理下放的行政审批事项，致使上级下放的行政审批事项承接难，出现了“承接空白”。造成了国务院、省政府下放的行政审批事项，无法及时贯彻落实到位。还有一些行政审批工作人员，受社会不良风气的影响，利用手中的行政审批权力，千方百计谋取好处、私利。不给好处，就故意为难、刁难申请办理审批事项的企业和群众；给了好处，不该审批的也照样批准。从而严重影响了行政审批的提速提效，而且还滋生了许多消极腐败现象，一些行政审批工作人员甚至走上了违法犯罪的道路，受到了法律的制裁。不仅严重影响了党和政府的形象，也直接导致了行政审批效率低、质量差，企业和群众不满意。
　　要从根本上解决当前行政审批工作中，普遍存在的行政审批时间长、效率低、办事难的问题，必须针对上述情况和问题，制定有效解决方法和措施。
　　一是要继续精简行政审批事项。现行有效的行政审批事项，几乎全部是法律、法规设定的，省、自治区、直辖市人民政府规章设定的行政审批事项很少。因此，精简行政审批事项的主要任务，应在国务院和省政府，市级以下（无立法权的市）地方各级人民政府无权取消、废止、停止执行法律、法规设定的行政审批事项。今后，凡是市场机制能够有效调节、公民法人能够自主决定、行业组织能够自主管理的事项，不应再设立行政审批；凡可以采用事后监管和间接管理的事项，不应再设前置审批。要把该下放的行政审批事项坚决下放到位，把保留的行政审批事项依法管理好，最大限度激发市场主体发展活力和创造力。
　　二是要大力减少行政审批环节。凡是法律、法规、规章没有明确规定的审批环节和行政机关自行设置的审批环节，必须坚决取消。要减少行政审批部门内部科室审查、人员审批签字环节，减少不必要的行政审批流程，避免让企业和群众重复提交各种申请材料。
　　三是要大幅度压缩行政审批时限。要严格禁止任意延长行政审批法定时限现象的发生，在不超出法定时限的前提下，行政审批部门和单位要根据实际工作情况，尽量压缩行政审批时限。各级行政审批部门和单位，都要向社会作出公开承诺，明确承诺办结时间，能当场办结的要当场办结。
　　四是要坚决推行“两集中两到位”。所谓“两集中两到位”，就是各行政审批部门和单位，要将本部门本单位的行政审批职能集中到一个内设机构（审批服务科），并将该机构（审批服务科）整建制集中到政务服务中心办公，实现部门行政审批权向政务服务中心窗口授权到位、行政审批事项在政务服务中心办理到位。坚决杜绝“前店后厂”、“体外循环”、明进暗不进、授权不到位等现象，确保实现“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”的行政审批运行模式。
　　五是要建立网上审批和电子监察系统。推行网上审批和监察系统是提高行政审批效率的重要保障。要加快建立向上到省、中间涵盖所有审批单位、向下至县区互联互通的行政审批和监察系统，实现全部行政审批事项、行政事业性收费项目全程网上办理。
　　对行政审批事项全过程、关键节点和工作人员作风纪律实行全程监控，有效预防和杜绝各种慵、懒、散和不作为、慢作为、乱作为现象的发生。
　　六是要建立健全与行政审批服务相配套的法规制度。要建立行政审批设定制度、说明理由制度、实施评估制度、委托审批制度、审批主体制度、书面委托、间接申请制度、审批材料提交制度、一次性告知制度、审批承诺期限制度、审批听证制度、咨询公示制度、首问负责制度、实施和结果透明制度、信息共享制度、信赖保护制度、联合办理制度、政务服务中心管理制度、责任追究制度等，通过建立完善配套法规制度，确保行政审批工作能够长期依法、规范、优质、高效开展。
　　七是要尽快实行行政审批工作人员准入机制。行政审批工作人员业务、素质、水平高低，直接关系到行政审批工作的优劣、好坏。要实行行政审批工作人员准入制度，除具有公务员身份以外，从事行政审批工作，还必须具有较高的政治理论素养、廉洁从政素养、本部门窗口专业技术素质、电子审批业务素质，特别是还要熟练掌握行政审批法律法规。对审批工作人员要提出统一的工作标准、工作条件、工作要求，通过严格考试等选拔程序，颁发行政审批工作人员资格证。切实把那些素质高、业务精、能力强的工作人员，选拔到行政审批岗位，努力建立一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的行政审批工作队伍。
　　八是要切实加强对行政审批服务工作的领导。各级党委和政府要高度重视行政审批服务工作，将其列入重要议事日程，统一研究部署，及时解决行政审批工作中遇到的困难和问题。行政首长要作为第一责任人，分管领导要亲自抓督促、抓协调、抓落实。要加强财政、编制等方面对政务服务中心的保障。要把行政审批服务工作纳入对各级党委、政府的科学发展综合考核、行政机关绩效考核和民主评议范围等，加大考核分值权重，树立优化行政审批服务的正确导向。每年年底，党委、政府都要对行政审批服务工作进行统一考核验收。要制定切实可行的考核办法，严格组织考核验收，逐一考核各项方案落实情况，把考核结果作为评先创优、任用干部的重要依据。要建立健全激励和问责机制，对行政审批服务工作落实到位、社会满意度高的行政审批部门和工作人员要予以奖励；对工作落实不力的，要进行诫勉谈话，限期整改；对损害群众合法权益、造成严重后果的，要依纪依法严肃追究责任，坚决避免行政审批服务工作流于形式，确保行政审批制度改革取得扎实成效，为我国的经济社会继续健康有序发展创造良好的法治环境。
　　任敬陶，法学硕士，山东省菏泽市政府法制办公室副主任。