王利明：谈谈预算立法与监督

　　
　　预算是依法编制并经法定程序审核的国家财政收支计划。就其实质而言，预算就是要管好纳税人的钱袋子。预算监督在现代社会是民主与法治建设的重要内容。首先，预算是民主政治的重要组成部分。众所周知，近代资产阶级革命的起因，大多是因为政府希望不经议会批准而征收税收，经由这些革命所确立的现代民主政治规则的基本要求，都是政府收税和花钱必须经过议会的批准。近代以来，在实行代议制民主的国家中，作为民众代议机关的议会享有的几项最为重要的权利就是税收、预算和立法。在我国，依据宪法规定，全国人大享有审查和批准预算的权利，对预算案的审核就是代表全体纳税人对于他们所交纳的税收如何使用进行必要的审查，这是民主政治的基本组成环节。其次，预算监督是法治的基本要求。由经选举产生的代议机关对于政府的收支行为进行监督，这也是代表全体选民对于公权力的运作进行必要的监督，只有经过公开讨论和监督的预算机制，才可能保证税收流向社会建设所需要的地方。其实质是人民对于政府权力运作的监督，只有经过公开讨论和监督的预算机制，才可能保证税收流向社会建设所需要的地方。这是现代法治的必然要求。第三，预算监督是保障公民基本权利得以落实的重要手段。在现代国家里，人民享有的各种权利几乎都与预算具有密切的关系，保障人民当家作主，就要充分实现预算的人民性。宪法为人民所规定的许多基本权利，需要政府以创造具体的物质保障条件，特别是经济权利、社会和文化权利，例如劳动就业权、社会保障权利、受教育权等等。预算中对就业、医疗、教育等领域的支出，显然与人民的这些基本权利能否得到具体落实息息相关。预算监督也是保障人民知情权的重要手段。预算案是政府收入和支出计划的集中反映，其公开和透明是政务公开的重要环节，是保障民众知情权的重要手段。
　　我在九届人大担任财经委委员期间，与一些经济学家在一起讨论预算问题，深感预算立法的重要性，并在此后多次呼吁完善预算立法。十多年过去了，我们今天预算法的修改和完善仍然是我们立法的一项重要任务。在修改和完善预算立法的过程中，主要应当着力解决如下几个问题：
　　第一个问题是，健全预算的编制。现代的预算编制主要是由各级政府的财政部门负责本级政府的总预算和调整预算。科学合理的预算规划是保障预算得到真正执行的基础，因此，在预算立法中应当解决好预算的编制问题。具体而言，在预算的编制方面，有必要从以下几方面完善：首先，在编制预算的过程中，应当成立专家委员会为预算的编制提供指导和帮助，借此增强预算的民主性和科学性，真正做到使预算取之于民、用之于民。应提高预算编制的科学性，提高对预支出项目的估算的精确性，不至于出现估算与实际支出的大幅偏差。近些年出现的“预算年底突击花钱”等现象表明我们在预算的科学性方面有待进一步加强和完善。其次，预算的制定必须要细化，而不能是一种粗线条的或者是模糊的。只有将预算的项目进行必要细化，并辅以必要的解释和说明，才能确保人大代表能够清楚了解支出的去向，理解预算的内容，能够真正代表人民对政府的支出进行有效的监督。在细化预算编制内容方面，应当对部门预算支出项目，不管是人员经费，还是公用经费，均应细化落实到具体单位和具体支出项目上。各级政府在编制本级政府的预算时，应当将公共预算一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项，重点支出甚至应当细化到用款单位。再次，应当保证预算编制的时间，无论是预算的编制，还是预算的审核，都应该留出充分的时间以保证编制和审核的实际质量，而绝不能仓促为之，流于形式。
　　第二个问题是，完善预算的监督。全国人大有权审查和批准中央政府和地方政府关于预算的执行情况的报告，并对预算的执行情况予以监督。依据我国《预算法》的规定，全国各级政府的预算应当经过全国各级人大的批准，而且在批准后，非经法律程序，不得擅自改变。经过批准的预算，应当向全社会公开，使全社会民众都能够了解预算的内容。同时，各级人大有权审查等级政府预算执行的情况。在预算的监督方面，仍有如下问题需要进一步完善：一是预算批准的时间。我国预算年度从每年1月1日至同年12月31日，但每年全国人民代表大会的会议则集中在3月，因此，预算草案要待3月份举行的人民代表大会审批，在此期间，有两个月的时间处于无法监督状态，这就使部门预算的严肃性大打折扣，有可能导致各级、各部门“先斩后奏”的支出冲动。因此，在时间上应进行有效衔接。二是对专项资金使用的监督，专项资金是国家有关部门下拨的具有专门指定用途或特殊用途的资金，这种资金都会要求进行单独核算，专款专用，不准挪用。实践中，这类资金存在的问题是，事先没有列入政府的预算，或者在预算中极为粗略，让人无法清楚的知道其具体用途和去向；换言之，此类专项资金的预算和使用缺乏透明度；而极易造成使用不当，甚至出现权力寻租的现象。从实际情况看，正是由于专项资金预算的这些问题，造成了现在大量存在的所谓“跑部钱进”现象。有些地方政府甚至多头申请、重复要钱。因此，应当减少专项转移支付的比例，对多项转移支付的申请、支付，制定严格的规范，并将其纳入到预算监督的范围。三是关于预算的公开。预算的公开不仅包括预算方案和预算草案的公开，对预算所作出的调整也应当予以公开。由于预算涉及到整个财政资金的分配和使用，涉及到公民方方面面的利益。预算案的编制应当经历一个合理的公开讨论过程，而不应当关门编制预算。四是要严格禁止地方政府对外举债和为他人提供担保。近些年来，为了促进经济增长，各级政府设立了各种融资平台，欠下了大量债务，并形成了潜在的巨大金融风险；《预算法》必须要严格规范地方政府的举债行为，严格禁止地方政府对外举债和为他人提供担保。有人认为，《担保法》已经规定了政府不得为他人担保，因此《预算法》没有必要对此进行规定。我认为，这是一种误解。其实，《预算法》涉及到债务的预算问题，当然应当对这一问题作出明确规定，尤其是《担保法》的规定是从事后的角度出发而作出的规定，对于事先应当从预算角度进行防范。因此，应当作出详细的规定。此外，预算毕竟是对未来的估算，有可能超出未来的实际支出需求。应严格控制债务规模，有效防范金融风险。
　　第三个问题是，统一预算分配权，成立专门编制和审查预算的预算机构。按照预算编制、执行、监督三分离的原则，以部门预算为基础，将分散在各个职能部门的预算分配权和财政内部各业务部门的预算编制职责统一起来，成立专门编制和审查预算的预算机构。现在各个部门都有专门负责财务的司局负责编制本部门的预算，报财政部统一汇总后形成整体的政府预算。这种做法有一定的合理性，但是也带来很多的问题，因为各个部门完全从本部门的利益出发，必然存在超额报送预算申请的冲动，因此，有必要改变现行的分散体制，建立相对集中的预算编制机构，并赋予其以必要的权力和独立性，统一负责政府部门预算的编制，统筹编制综合财政预算。
　　第四个问题是，加强人大预算监督的组织建设，建立专家型、职业化的预算审查队伍。配备精良，有经济、法律等方面的专家学者或代表组成，代表人大名副其实地行使职能。同时，应在《预算法》中明确该委员会的法律地位，对其初审的时间、初审的具体内容、所享有的权力、法律责任、工作程序等都作明确的规定。
　　预算的编制和审核纳入法制的轨道，必将有力的促进我国的社会主义民主和法治建设，也有助于提高财政资金使用的规范化和效率。