郑毅：城镇化与法治化的时代邂逅

　　如果说城镇化的法制建设解决的是“有法可依”的问题，那么作为实施之维的法治路径则主要围绕“有法必依”而展开。易言之，当相关立法达到一定规模后，如何切实地以这些法律作为实施城镇化的核心制度手段就成为接下来需要迫切关注的又一逻辑与现实的双重难题。而当前两个最为突出的问题，一是政策与法律的关系处理，二是违法式改革的法治诠释。
　　
　　制度之基：城镇化的法制建设
　　目前，我国的城镇化相关法制建设已取得一定成就。一是针对性的法律规范初具。城镇化的关键是广大农村地区的城镇性转变，因此，规制转变过程的法律规范也就成为城镇化法制的重中之重。2008年开始施行的《城乡规划法》无疑成为这方面的核心规范。该法依据规划运行的一般程序，对城乡规划的制定、实施、修改、监督检查和法律责任等问题进行了较为详细的规定，基本覆盖了实体和程序两大法律控制的核心面向。尤其值得称道的是，该法对规划相对人和相关人的法律权利也给予了一定的保障。可见，符合中国国情的城镇化专门立法业已驶入制度发展的快车道。二是体系化的法制结构初成。2011年时任全国人大常委会委员长的吴邦国正式宣布社会主义法律体系已经形成，而构建这一法律体系的七大部门几乎均与城镇化问题密切相关：从宪法相关法对基本权利和基本制度的顶层确立到民法商法对城镇化进程中平等主体间法律关系的调谐，从行政法对作为城镇化主要推手的行政权的严格规制到经济法对相关经济关系的制度安排，从社会法对社会福利和社会保障等问题的监督调控到刑法对城镇化过程中严重犯罪行为的制裁，最后到由诉讼与非诉讼程序法对实体问题处理的程序控制。不同的法律部门在城镇化过程中各司其职，互相配合，共同勾勒了体系化法律规制的初始图景。
　　当然，与城镇化的时代需求相比，前述法制成就尚不足够。
　　第一，许多针对性法律规范尚付阙如。例如，城镇化进程其实具有多元特征，其中重要的一项，即通过特定区域中心城市间的协调发展来拉动区内的城镇化进程。从早期的珠三角、长三角城市群建设到当今如火如荼的京津冀协同发展，概莫能外。但遗憾的是，目前我国的规划立法对象仅限于特定行政区划内部，如果说同省地市间的联合（如长株潭、西咸、沈抚、乌昌等一体化建设）尚有省域城镇体系规划可作依据的话，那么区域和规划立法空白的弊端显然在长三角、京津冀这类跨省城镇化蓝图的描绘过程中被陡然放大了。无法可依的尴尬被迅速转化为规划混乱、地方保护主义泛滥、府际协调困难等现实表征，成为城镇化进程和品质的无形拖累。
　　第二，既有规范体系的“拼图特征”突出，规范协调成本居高不下。虽然对城镇化问题初步实现了体系性的规范架构被视为相关法制建设的重要成果，但该体系所面临的现实问题也是无法回避的：一方面，在宏观上，某些城镇化问题的不同发展阶段往往需涉及数个不同的法律部门，而这些法律部门在立法宗旨、规制原则、制度路径、责任设置等方面均有不同；另一方面，在微观上，特定城镇化问题也有可能成为数个法律规范的共同指向，选择适用亦颇为不便。然不论何种情形，均可归纳为规范体系的“拼图特征”作为各节点要素的单行规范间彼此关联的逻辑性较弱，难以形成令人满意的良性配合与互动，“九龙治水”也就必然导致规范协调成本居高不下。
　　第三，不同层次法律规范的配合有待加强。与“拼图特征”相对应，不同层次法律规范的配合实际体现为纵向体系的维度。目前，以《城乡规划法》为代表的一些关键领域的核心法律已然出台，但却往往因其法律位阶的“居庙堂之高”而无法对“处江湖之远”的基层实践实现直接、充分的行为规制价值。由此，下位配合性立法不足的问题得以凸显。可以预见，在未来相当长的一段时期内，城镇化立法的重心除了个别领域核心规范的补充之外，应主要集中于实施规范的建构与完善，毕竟除了粗壮的主干，制度之树尚需繁茂的枝叶以为血肉充实。
　　
　　实施之维：城镇化的法治路径
　　如果说城镇化的法制建设解决的是“有法可依”的问题，那么作为实施之维的法治路径则主要围绕“有法必依”而展开。易言之，当相关立法达到一定规模后，如何切实地以这些法律作为实施城镇化的核心制度手段就成为接下来需要迫切关注的又一逻辑与现实的双重难题。
　　目前如下两个问题最为突出。一是政策与法律的关系处理。政策和法律是两种截然不同的社会控制手段，各有利弊：前者时效性、针对性较强而稳定性较弱，后者权威性、稳定性较强而实效性较弱。然而我国漫长的封建时期以及建国后至改革开放前那段众所周知的历史却赋予了政策手段以相对超然的实际地位，这在城镇化进程中亦有淋漓尽致的体现：顶层设计的政策属性、推进实施的政策布局、权责分配的政策手段以及相对法律的政策先行等。如何在确保政策手段积极效应的前提下提升法治化路径的权重？如何切实形成政策与法律的良性配合？这都成为亟待解决的现实问题。二是违法式改革的法治诠释。显然，各地在推进城镇化的具体进程中存在诸多违反法律规定的情形，大致可分为绝对违法和相对违法。前者是指那些以明显违反法制秩序、侵害基本权利的行为推进城镇化的情形，这种行为理应受到法律的规制和制裁，并无疑义；后者则是指那些虽然具有一定的违法性，但又在特定情况下对推进城镇化具有一定合理性乃至必要性，或者在一定程度上伴有阻却违法性的行为。相对违法行为又可作实质违法与形式违法的区分，前者指违背相关法律的基本精神，后者则指违背相关法律的具体规范。这里需要注意的是，其一，特定法律的基本精神并非虚无缥缈，在法教义学的视角下，立法目标、立法原则均为其规范反映；其二，实质违法与形式违法有可能产生现实冲突，并由此导致违法式改革的进一步复杂化；其三，在实践中，违法式改革并非毫无依据，其大多基于具象的局部政策性文件而为。
　　由此，现阶段城镇化实施过程中的法治路径的核心就归结为法律与（可能于法不合的）政策的关系问题。
　　第一，重构政法关系。在城镇化进程中，政策和法律应为分工配合关系。在西方，多依循先出台相关法律再通过具体政策付诸实施的顺序，而我国则多采由政策顶层设计并付诸实施，待改革成效初现再适时出台法律予以明确的逻辑。不能武断地认定只有法律先行才是法治化的唯一正途，因为基于政策在实施过程中可能遭遇各种立法者难以预判的情形，故在政策实施之后再谋求法律化的进路实际上是一种借由确保法律同客观实践的高度契合性而向实质法治化“致敬”的方式。改革的重点，应为如何在“政策铁板”中为法律植入开辟足够的制度空间，以促进“政策全能主义”向“法治中心主义”的历史转变，其逻辑进路应为“政策顶层设计法治跟进与确认（原则、规则、实体、程序与责任的法治化）基层政策的配合性实施”。
　　第二，研判违法情形。对于实质违法和绝对违法，没有丝毫的回旋余地，必须依照法律的规定进行行为纠偏和责任追究；对于相对违法中的形式违法，则必须在具体研判的基础上予以认定。这是由于，其一，法律本身具有稳定性和滞后性的特征，这一特定意义上的保守主义倾向会导致法律文本落后于客观实践（尤其是具有超前性的改革实践），倘全面认定形式违法，会导致改革继承裹足不前；其二，一些特殊的制度安排对违法性构成阻却，如在地方改革中普遍存在的“先行先试”现象，即可依据立法机关的特别授权、特定的免责规定（如试错权）等阻却其违法性。总之，所谓“违法式改革”不能一概而论，否则不论对法制建设还是城镇化等改革本身均无益处。
　　第三，规范法律解释和适用。前述问题的解决，除了新规范的制定以外，还涉及权威机关对既有规范的解释和适用引导，包括对特定规范的释义、对立法原旨的追溯、对冲突规范的选择等，尤其是作为一种重要的以自我更新来契合时代需求方式，通过不断的法律解释发展既有规范，在避免修改的前提下使其对实践中的新问题形成全面的制度性观照。
　　
　　实现之道：城镇化的法治理念
　　法治是对法制的升华，理念是对行为指引。因此，在解决了客观的城镇化实践中有法可依、有法必依的问题后，必然面临主观层面法治理念的建构。依主体不同，可分为两个方面。
　　一是公权力主体在推动城镇化过程中的法治理念。公权力主体是城镇化进程的主要推动者，其在行为过程中能否贯彻法治理念对于整个城镇化的法治价值评判具有举足轻重的意义。根据传统上对公权力的区分，可分为立法权的权利保障理念、行政权的信息公开、公众参与和正当程序理念以及司法权的权利救济理念。除此外，还涉及到三大权力之间的依法协调与配合理念，即公权力主体的体系化思维问题。就各自法治理念的建设而言，在依法治国方针的指引下虽然取得了一定成绩，但距理想态势尚存距离，如立法权的谦抑主义倾向、行政权的膨胀趋势以及司法权在诸多问题上的审查失语等；就三大权力的协调配合而言，立法权和司法权在日益强势的行政权面前逐渐失去了制衡和配合的支点，其与公民权利的耦合不畅又反过来进一步阻碍了行政权运行过程中法治理念的贯彻和落实。
　　二是作为私主体的相对人和相关人在城镇化过程中的法治理念。其养成路径有三。其一，专门的法治理念培养活动，如自1986年开始在我国正式开展的由政府主导、全社会广泛参与的法治宣传教育活动，即每五年一个阶段的“普法”工程，目前已经进入“六五”时期；其二，社会法制建设与发展的溢出效应，即随着社会主义法治的发展，公民的法治理念水平必然呈现同步提升的状态；其三，个体化的诉讼参与，即随着权利救济机制的不断完善，愈来愈多的人有机会亲身参与实在的法律诉讼实践，无形中也促成了法治理念的深化。然而问题也是显而易见的：在程度上，我国公民整体的法治理念素养尚处于较低水平，该问题在广大农村地区居民身上体现得尤其突出，而他们又恰恰构成了城镇化相对人和相关人的主体；在内容上，许多法治理念仍局限于同日常生活中的个人权益密切相关的民法、商法、诉讼法等领域，而对同城镇化进程关系更为密切的行政法、经济法等法律部门的相关认知却远为不足；在实践中，信息公开、公众参与的制度性障碍和缺乏说服力的效果又对公民法治理念的养成和深化发展构成了反向阻碍。
　　由于城镇化的法治理念水平实际上对法制建设和法制路径具有积极的能动作用，因此当以如下三个方面作为未来完善的重点。一是多主体的法治理念培养，既要关注普通民众在城镇化过程中的法治意识，更要提高公权力机关具体操作和行为过程中的法治素养；二是多路径的法治理念发展，即将官方宣传、自我认知等不同路径相结合，以特定时期、特定区域的城镇化实践为契机，形成全社会法治理念协调发展的综合性平台；三是多维度的法治理念实践，既注重理论、立法等纸面上的宣传，又要与政府在城镇化实践中的示范效应等形成客观印证。
　　
　　（作者系中央民族大学法学院法学博士）
　　来源：中国经济时报