严存生：融党的领导于法律权威之中

　　党的十八届三中全会提出了“推进法治中国建设”的伟大号召。那么，当前我国法治建设亟待解决的问题是什么呢？我们认为就是要正确认识和解决法律权威与党的领导的关系问题，要改变把二者割裂开来，甚至对立起来的观念和作法，要把二者统一起来，融党的领导于法律权威之中。下面就此谈一些认识。
　　我国法制建设这些来取得了许多成就，基本实现了“有法可依”的问题，可人们普遍感觉现在仍然是人治状态。理由是：人们的行为，特别是国家机关人员的行为，并不遵循法律，而是有另外的规则，甚至是“潜规则”；一个地区、一个单位，换一届领导就有一套新安排，新人，新策划；一个单位虽然有一套制度，但实际的决策是第一把手（书记）说了算，他可以决定一切，可以随意改变以往的决策。显然，这些现象与法治国家的基本观念相距甚远！有感于此，人们不能不问，“法治”到底是什么？法治国家的关键不在仅仅有法，也不在法之多少，而在于法律的权威是不是真正地树立起来，“法律至上”的观念是否深人人心，执政者的活动是否纳入法律的轨道。因为国家的权力属于全体人民，法律所体现的是全体人民的意志，是全体人民智慧的结晶，所以，任何个人或组织在它面前都不应妄自尊大。但是，这只是一种理想，其变为现实要经过激烈的斗争，要进行一系列的政治体制改革。因为在以往的人治社会里，法律并不享有这一地位，在那里君主是国王，处于至高无上的地位，而法律只是他治理国家的一种手段。进入现代社会以后，虽然废除了君主制，建立了民主共和国，由政党取而代之成为执政者，但因为民主习惯的养成和制度的建立不是一日之功，加之最初产生的政党并没有民主法治社会的实践训练，不会按照法治社会的原则活动，仍然以人治社会的习惯对待法律。这就产生了“以党治国”和“党在法上”的政治体制。这一体制显然仍是一种变态的人治。因此，要建立真正的法治社会，就必须逐渐调整党与国家、法的关系，使政党的活动民主化和法律化，纳入法律的轨道，实现从“党在法上”到“党在法下”转变。否则，法律再多也没有用，甚至会产生“法令滋彰”的混乱和失望。
　　那么，实现了从“党在法上”到“党在法下”转变，是否意味着否认执政党的权威和在国家中的领导地位呢？回答是否定的。因为它所改变的只是执政党权威的地位和性质，和其领导的方式。这是因为现代政治是政党政治，国家的政治活动是离不开政党的参与和领导的。差别只在使其权威放在法律之下和法律之内，不另搞一个与法律并行或高于法的权威的党的权威，而是把党的权威只是看作实现法律权威的必不可少的手段。它意味着，这一转变不是不要党的领导，只是要求改变党领导的方式，使执政党用法律的方式来领导。所谓使用法律的方式就是指通过制定和实施法律的途径来领导，而且只有以这一方式来领导，才具有合法性，也才能更大地树立起党的权威。我们知道，在这些活动中执政党是可以大有作为的。因为政党是一种政治性社团，是某一阶级、阶层或利益群体的政治代表，其功能就在于及时地吸收、提炼和准确地表达所代表的群体的政治诉求，使之在国家的法律里有所反映，并得到国家权力的保护。执政党在其中更能发挥作用，她除了直接参与和领导活动外，还可以利用其成员在国家各机关的领导地位，领导这些机关的工作，乃至领导相关领域或部门的群众。当然，在进行使这一领导时，不能以他所在党的名义，而只能以所在部门首长的名义，并且必须严格遵守相关的法律。
　　这意味着执政党在国家中的领导具体表现在两个方面：
　　其一，是政治上的直接领导。这又表现在两个方面：（1）在意识形态领域的领导，主要是通过在意识形态领域宣传其政治信念，掌握话语权，使之成为主流的意识形态；（2）通过在立法机构的党团的工作，发挥组织领导作用，控制立法过程和结果，使制定出的法律更多地表达其政治诉求。
　　其二，是组织上的间接领导。通过对其在国家机构中处于领导地位的党员，间接地领导国家机关的工作和所在地区、单位的群众。
　　由此看来，执政党对国家的领导是可以与法律的权威统一起来的，办法就是融党的领导于法律权威之中，作为实现法律目的的一种手段。这样一来，法律被制定和实施于社会生活之中，建立了良好的社会秩序，给人民的生活带来了其他秩序所没有的好处，从而也得到人民的信仰，树立了威信，执政党也因为能在法律范围内的正常活动获得合法性和具有执政党的威望。二者之所以会融为一体，这是因为法律的权威与执政党的权威是两种不同性质的权威，法律的权威是抽象的，主要是一种信仰或一种观念，它的实现需要具体组织的活动，而执政党正是这样的一种政治组织。执政党之所以会成为执政者，就是因为其社会和政治信念，以及由之而产生的政策，对全国人民有更大的吸引力，其组织与广大群众能保持更密切的关系，其成为执政者之后能忠于职守，忠实地遵守国家的法律，因而能在更大程度上赢得人民群众的信赖。
　　不过要指出的是，政党在任何情况下，都是一种群众性的政治社团，因而必须与国家机构有所区别，使党政分开，不能让党组织直接行使国家机构的职能，不能使党员直接变为国家机关的公务员。这样一来，虽然执政党的一部分成员在国家机构之中，并担任领导职务，但该政党仍然是一种群众性的政治社团，与国家保持一定的距离。如上所述，她作为国家的领导主要体现在政治方面，组织方面的领导是间接的。否则，党就不在国之中，而是在国之上。而把党放在国之上，显然是不合适的，是有悖于整体大于部分之理和主权在民的原则的。
　　
　　严存生，西北政法大学教授，硕士研究生导师。
　　来源：《环球法律评论》2014年第1期。