高长见：“收容教育”制度存废值得关注

　　
　　前段时间，某位演员因嫖娼行为被收容教育的新闻，使得收容教育制度在继劳动教养制度之后，再度成为法学界关注的严肃话题。实际上，学术界在较早以前讨论劳动教养制度问题的时候，也提出了废止收容教育制度的问题。由于此次事件中明星效应的缘故，收容教育制度的废止获得了额外的推动力量。
　　1991年，《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》通过，该决定规定：对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习，期限为六个月至二年，具体办法由国务院规定。该决定尽管由全国人大常务委员会作出，性质上是否属于“法律”则大有疑问，因其在立法程序和文本表述上都与法律有较大差别。根据1991年的规定，国务院1993年颁布了《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。根据该办法规定，收容教育制度是对卖淫、嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政强制教育措施。尽管表述为行政强制教育措施，由于它剥夺、限制了卖淫嫖娼人员的人身自由，与刑罚无异。《收容教育办法》第八条规定了收容教育的具体程序，是完全行政的程序：对卖淫、嫖娼人员实行收容教育，由县级公安机关决定。决定实行收容教育的，有关县级公安机关应当填写收容教育决定书。收容教育决定书副本应当交给被收容教育人员本人，并自决定之日起十五日内通知其家属、所在单位和户口所在地的公安派出所。《收容教育办法》第九条规定了收容教育期限为六个月至二年，自执行之日起计算。以上两个规范性文件是现行的收容教育制度的规范依据。公开资料显示，1987年至2000年全国累计收容教育30多万人，截至2002年，全国已建立收容教育所200个，当年有2。8万人被收容教育。这是我国收容教育制度运行的大致状况。
　　从性质上分析，收容教育制度与劳动教养制度本有一些区别，例如，被收容教育的人员总数较少，收容教育的对象单一，仅限于卖淫嫖娼人员等。但是，这些差别并不能掩盖收容教育制度与劳动教养制度本质上的相似性：由行政机关按照行政决定程序作出长期剥夺某些公民的人身自由的规定。由于劳动教养制度与法治原则不符，与国际人权公约的要求不符，对人权保障不利，也与国家治理能力和治理体系现代化的要求不符，党的十八届三中全会《决定》废除了劳动教养制度。基于相同的理由，与劳动教养制度本质相同的收容教育制度也应当废止。但是，与劳动教养的对象五花八门不同，收容教育制度只针对卖淫嫖娼人员，而在很多人看来，针对卖淫嫖娼人员的教育措施具有某种实质合理性，尽管收容教育存在严重的法律依据问题和程序缺陷，其对法治原则的冲击、对公民权利的侵犯则没有劳动教养制度那么严重，废止收容教育制度也没有废除劳动教养制度那么迫切。
　　但是，我们必须认识到，卖淫嫖娼行为只是违反治安管理处罚法的行政违法行为，并不是犯罪行为，长期剥夺卖淫嫖娼人员的人身自由不具有基本的合法性和合理性，特别是当这种处罚决定是由行政机关按照行政审批程序作出时，更使得收容教育制度突破了法治原则的底线。具体而言，废止收容教育制度的理由主要有以下几点。
　　收容教育制度的法律依据不足。2000年3月全国人大通过的《立法法》明确规定：对限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人大及其常委会通过制定法律来规定。不过有关部门如何强调收容教育制度的教育性质，它本质上显然是长期限制人身自由的处罚，作为收容教育制度规范依据的全国人大常委会的决定和国务院的行政法规，与《立法法》的上述要求不符。1996年全国人大通过的《行政处罚法》第8条规定的7种行政处罚种类中也无收容教育的处罚措施，而该法第9条第2款明确规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”因此，只有根据“法律”所规定的根据和程序才能规定剥夺公民人身自由。收容教育制度的根据和程序主要是国务院的《收容教育办法》，与这一要求不一致。
　　收容教育决定程序存在缺陷，属于典型的行政决定程序（近似于行政审批程序）。作为长期剥夺公民人身自由的处罚措施，缺乏最基本的司法程序的保障。法治发达国家中，任何超过数天的对公民人身自由的剥夺都应当由司法机关按照司法程序作出。在目前的行政性程序中，被收容教育人员没有获得律师辩护的权利，也不享有对不利于自己的证据的质证权等一系列重要的程序保障，程序正义无法实现。
　　收容教育与刑罚之间轻重失当。收容教育的对象并不是犯罪人员，但是关押的期限却长达6个月至2年，比很多犯罪的有期徒刑期限还要长，这就出现了行政教育措施比刑罚还要严厉的荒唐局面。而且6个月至2年的处罚空间赋予执法机关过大的裁量权，给权力寻租留下了空间，出现随意执法或者选择性执法。
　　这里还需强调指出的是，废止收容教育制度并不意味着对卖淫嫖娼行为的合法化，这是完全不同的两个问题。目前，很多法治发达国家仍然运用刑罚处罚卖淫嫖娼甚至通奸行为，出于维护社会公共利益的考虑，我们有必要运用合适的法律手段遏制卖淫嫖娼行为，有充分的理由以行政处罚的方式制裁卖淫嫖娼行为。只是，在建设法治中国的时代背景下，对卖淫嫖娼行为的制裁应当严格依法进行，处罚措施以治安管理处罚法规定为限，并应依照法律规定的程序作出。假如我们认为行政处罚不足以压制日益增多的卖淫嫖娼行为，不足以维护社会的善良风俗，需要长期限制卖淫嫖娼人员的人身自由予以教育矫治，那也只能以修改刑法、增加相关罪名的方式进行，这种处罚决定也只能按照司法程序作出。总之，废止收容教育制度，并不是不再打击卖淫嫖娼行为，只是把对卖淫嫖娼行为制裁建立在法治原则的基础之上，在维护善良社会风俗的同时维护卖淫嫖娼人员的基本人权。
　　除已废止的劳动教养、收容遣送、收容审查，以及正在讨论的是否要废除的收容教育制度以外，我国目前由行政机关决定限制人身自由的措施还有针对吸毒成瘾人员的强制隔离戒毒和针对不够刑事责任年龄的未成年人的收容教养。这两种强制性措施与劳动教养、收容教育有很大不同，它们都有相关的法律作为规范依据，制度的合法性和合理性不存在太大问题。对吸毒成瘾人员和实施犯罪行为的未成年人也都有实施教育矫治之必要，这也是防卫社会的需要，需要完善之处主要是在程序方面引入更多的司法因素。
　　收容教育制度是我国在特定时期的产物，在历史上或许曾有发挥过一定的作用，但现在已经不合时宜，它冲击法治原则，应当尽快废止。特别是去年彻底废除劳动教养制度以后，更有充分的理由尽快废止与其本质相同的收容教育制度，这既是推进法治中国建设的需要，也是国家治理体系和国家治理能力现代化的要求，因为，现代社会的治理必须以法治为基础。