封丽霞：用法治思维引领改革前行

　　
　　改革与法治在相当长一段历史时期都将是中国社会的常态主题。在全面深化改革的新的历史时期，改革的全面深化需要法治建设的全面推进。经济体制和政治体制改革必然伴随着法治中国建设的深入进行。改革为法治发展注入了动力、指引了路径，法治又为改革提供了依据和制度保障。实践当中，改革的任务常常就是法治的任务，改革的难点通常也是法治的难点。
　　
　　改革与法治的辩证关系
　　改革，本意是“改变”“打破”和“革除”，指的是改革和突破旧制度和旧事物，最大限度解放人们的思想和生产力。按照党的十一届三中全会公报和十三大报告的提法，改革就是要“改变同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式”。改革的特点是“变”，是对既有制度和现实状态的一种“改变”。就此，有人说，改革就是“一场不流血的革命”，“一场没有硝烟的战争”。相形之下，法治是要对一种稳定、成熟的社会关系进行规范化、确定性、权威性和可预期的调整。换言之，法治的特点是“定”，是要把某种社会关系用法的形式“确定”下来。显然，法治与改革之间必然存在“定”与“变”的矛盾。
　　正因为此，一些领导干部认为改革与法治二者是对立的、互相排斥的，要改革创新、跨越发展就不能讲法治。还有人鼓吹“改革要上，法律就要让”，要“超常规”发展就要突破法治。这种认识误区常常使得一些人打着改革创新的旗号，理直气壮地绕开法治、背离法治。其实，这是对改革与法治关系的一种片面理解。法治之于改革，不仅是规范和控制，而且也有积极的引领和保障。从法理上说，改革与法治是相辅相成、互为条件的。改革是法治的先导，法治是改革的重要条件。没有健全的法治，改革将缺乏制度保障和良好的外部秩序，改革的经验和成果也难以得到巩固和确认。改革的实践还有可能陷入胡作非为、“无法无天”的混乱状态。反之，如果没有改革，法治的发展也会缺乏所必需的经验、现实基础以及可预见的方向，因而也就失去了进步的必要性和动力。
　　
　　从“政策推动”到“法律引领”
　　从改革开放这个当代中国最大的国情出发，通过大规模的国家立法引领和推动各项改革，通过不断促进严格执法和公正司法保障改革事业的顺利进行，以法治建设来引领和保障各项改革事业，是当代中国处理改革与法治关系的一项主导原则和重要策略，也是我国30多年来改革开放实践和法治工作的经验总结。可以说，改革开放，不仅是我国经济与社会事业发展的重大转折，也相应是法治建设的转折点：改革开放基本国策的提出与起步，意味着以大规模立法为先导的法制的恢复与重建的开始；改革开放的有序推进，带动形成了“总体设计，分步实施”的法治工作格局；市场经济体制改革，带来了我国前所未有的经济立法高潮；政治体制改革，推动了依法治国基本治国方略的确立。一言以蔽之，改革持之以恒地推动着我国法治的进步。我们的法治发展渗透着一种强烈的改革精神。
　　当然，我们也应清醒地看到，长期以来，我国常常是以政策而非法律来推动改革的进程。很多重大的改革往往是在没有宪法法律依据甚至是在“良性违宪”或“良性违法”的情况下进行的。这种政策推动型改革在法治基础贫乏、法律体系尚不完备的特定历史条件下有其合理性。它能够以政策的灵活性、见效快、针对性强等特点及时回应改革事业的各项要求。但是，毋庸置疑，政策推动型改革容易蜕变为主要依据领导人的个人意志来推动改革。改革的进程也主要仰仗于领导人的个人智慧及其对特定改革事项的关注程度，改革的目标实现必然也充满了各种随机性和不确定性。这也是造成一些地方的改革“新官不理旧账”“人走政息”，改革缺乏连续性和稳定性的重要原因。
　　现实当中，通过政策来推动改革也造成了政策与法律、改革与法治关系的扭曲与错位。在政策推动型改革模式之下，人们逐渐形成了重政策、轻法治的观念，而且强化了参与改革实践的政治精英的人治意识，造就了许多改革者“撑死胆大的，饿死胆小的”轻视法治的机会主义。由此，也就造成了全社会的规则意识欠缺、法治意识淡薄。可以说，不论是改革的受益者还是被边缘化者，不管是改革者还是被改革者，多由于自身经历和社会经验缺少对法律的敬畏，缺乏对法治权威的足够尊重。
　　
　　理性认识法治之于改革的贡献与不足
　　时下，改革与法治都处于共同推进的过程之中。我们需要正视法治所处的当下的客观历史环境，理性认识法治对于改革与发展的贡献与不足。当务之急，我们要坚决摒弃关于法治的可有可无的“虚无主义”态度，务必认识到只有在一个法治昌明的社会，才有可能做到各项改革事业的全面、有序和可持续发展。法治底线一旦被突破，就有可能导致国家解决社会纠纷正式机制的失灵或失效。社会生活将不可避免地出现无法可依、有法不依、执法不严、违法不究的紊乱局面，社会公平正义无法实现。改革与发展也将成为痴人说梦、可望不可及。故此，在实践中要充分重视法治之于改革与发展的重要意义，进一步提升法治权威，充分认识法治的主导型功能，强化法治发展的动力。
　　与此同时，我们也要破除关于法治的不切实际、过于理想的“万能主义”幻想。在我国社会转型还没有完成之时，在还没有进入经济社会发展的常态化之前，改革与法治之间的目标冲突与矛盾将在很长一段历史时期存在。这主要表现为：法治的保守性、确定性、规范性与改革的创新性、突破性、越轨性之间的矛盾；法治的统一性、原则性与发展的地方性、灵活性之间的矛盾；法治对个人权利的保护与稳定的社会控制性之间的矛盾，以及法治所内涵的社会公平正义与改革发展所要求的经济效率优先的价值准则之间的矛盾，等等。这就决定了，当代中国的法治与已进入现代化成熟与稳定发展时期的西方国家的法治不可同日而语。法治与改革的内在冲突、法治之于改革的从属性与工具性，以及法治所调整之社会关系的不断变动等因素，都会使得当代中国法治将不可避免地带上各种各样的缺陷与不足。在很多情况下，法治手段有可能会显得无力甚至是失灵。
　　在现代法治视角之下，法是一种符合正义标准和客观规律的行为规则。依法办事，表面上看会束缚手脚，但从长远看是成本最低、矛盾最少、最为理性平和的处理方式。脱离法治、急功近利地谋求改革与发展，尽管可能得到暂时、立竿见影的好处，但只能适应一时一地，无法长远、难以持续。没有法治保障的改革如同脱轨的火车，可能“欲速则不达”，最终可能不是有助于当地的经济发展，却可能以改革之名破坏改革事业。故此，必须牢记，要把改革的“速度”和“力度”与民众的可理解程度、社会秩序的可承受度结合起来，把改革的路径和手段与法治的限度和底线结合起来。
　　
　　善于运用法治思维来引领改革
　　全面深化改革，更加要求各项改革举措的全局性、系统性、长期性和协调性。在全面推进法治中国建设的宏大背景之下，在中国特色社会主义法律体系基本形成、实现有法可依的历史目标之后，在执法、司法体制改革逐步推进并取得巨大成效以及民众的法治意识普遍提升之后，我们以科学立法和民主立法引领和推动改革的基础更加坚固，以严格执法、公正司法和全民守法来保障改革顺利进行的条件也更加成熟。在这种历史条件下，偏离法治轨道大搞“短、平、快”的改革，甚至是公然进行违宪改革或违法改革，必然会遭到社会各界的诟病指责，也必然会使改革的合法性与正当性遭受到严峻挑战和普遍怀疑，自然也会加大改革的风险与阻力。这就要求我们必须明确，改革与创新必须在法治框架内进行，同时，法治也必须服从和服务于改革的需要。
　　善于运用法治思维引领改革，是构建改革与法治的良性互动关系的必然要求，也是当前推进国家治理体系与治理能力现代化的要义所在。这就要求我们做到：首先，要把握好改革进程与法治进程的同步性和互动性，将改革决策与法律的立、改、废结合起来。对于滞后于社会发展、阻扰改革进程的陈旧之法要做到及时废止，为改革扫清道路。对于已经被实践验证的成功的改革经验与成果也要及时通过创制新法确定下来。其次，改革要尽量避免与现行法律法规的直接冲突。如果确实要突破或变通宪法和法律规定，应事先获得权力机关的特别授权或专门授权，以便为改革争取一个合法的身份和依据。再次，对于严重违反宪法和法律的改革行为，对于打着改革的大旗破坏法治的行为，应予以及时纠正和阻止。对于造成严重社会后果的违法改革，要通过司法途径判决其行为无效并追究其法律责任。
　　总而言之，改革、发展与法治都是中国社会前进的主题词。其中，改革是动力，发展是目的，法治是手段。在现代法治原则之下，依法办事是实现改革与发展的基本手段和方式。当前，全面推进法治中国建设的关键就在于，各级党政机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，牢固树立法律权限不能突破、法律底线不能逾越的法治观念，始终对宪法法律存敬畏之心，在工作实践中努力以法治思维凝聚改革共识，以法治方式推动改革进程，在法治轨道上推进我们的改革事业。