田飞龙：京津冀一体化的法律之维

　　京津冀一体化是“逼”出来的。沙尘暴没能为京津冀一体化实质提速，但雾霾不同了。与雾霾一起发力的还有住房、资源、人口等一系列压力。这些因素以“雾霾”为首，逼迫北京的决策层决定加速区域一体化，以都市圈模式对治首都的各种“城市病”。这是直接原因。但从城市化普遍规律来看，无论是环境容量统筹、产业分工还是城市压力疏解，此轮一体化都是深度城市化的必然。
　　一体化需要强有力的法律保障，这在世界都市圈发展史上都是普遍经验。比较成功的是东京都市圈、巴黎都市圈和伦敦都市圈。一体化法律问题主要呈现为如下五大方面：
　　第一，区际整体规划的法律化。现有的规划法主要处理的是单一行政区的城乡规划问题，一体化所需要的规划需要建立三方协同的规划编制机制，还需要进行特别的规划立法，使得区际规划能够获得相对于单一行政区的独立性，也能够得到法律的正式保障；
　　第二，产业政策的法制协调。一体化的经济层面是基础，之前的发展中三地产业布局存在同质化现象，造成资源浪费和环境污染，此轮一体化应根据各自优势重新布局，基本方向是北京承载现代服务业（包括科技创新），天津承载先进制造业，河北承载中低端制造业。产业合理布局是整个区域资源统筹与压力疏解的基础。国务院可以对产业政策协调提供政策扶持与法规保障，比如可以研究制定《京津冀产业发展与科技创新促进条例》，协调编制区域产业发展指导目录。
　　第三，公共服务一体化的法制保障。公共服务一体化是此轮一体化的重要内容。这方面主要涉及住房、养老、医疗、教育、交通、电信等基础层面。河北已确定承接北京的部分行政人事职能，包括高教资源的部分转移，同时也在规划环北京保障房体系。这些公共服务的配套一体化适宜在中央的统一协调下，充分发挥地方的协作精神和能动性，对各项公共服务通过区际协议形式固定下来。这种区际协议不是强制性的国家法律，而是具有协商性、合作性、政策性的软法。
　　第四，户籍制度改革与深度城乡一体化的法律问题。与京津冀一体化相关的是户籍管理和区域内城乡一体化提速的法律保障问题。为此可能要求相对发达的京津两地加快户籍制度与城乡一体化改革，尤其是居住证制度的改革，以便区域内人力资源的更自由流动和权益保障，使得此轮一体化成为优势互补、有进有出的有机一体化，而不仅仅是首都产能与人口压力的简单外移。
　　第五，重大行政决策的公开化和民主化问题。由于此轮一体化牵涉区域内公众的重大利益，在相关重大行政决策过程中需要保证信息充分公开，公众具有民主参与权利，避免行政部门封闭垄断决策造成后续社会抵抗与公众质疑。为此，需要两方面着手：一是三地人大机关加强对一体化决策的监督和制约，确保一体化决策符合法律和民意；第二，国务院研究制定《京津冀一体化重大行政决策程序条例》，对决策的合法性与合理性进行法律程序上的落实与细化。
　　京津冀一体化是中国深度城市化的阶段性现象，也是对中国产业、户籍、城乡关系法治化与平等化改革的重要探索。京津冀一体化在此方面的任何探索都具有相当程度的典型意义，可以作为国内其他地区进行区域整合与协同发展的宝贵经验。
　　一体化过程涉及区域内经济社会资源的复杂重组和公共政策的结构调整，必然会涉及复杂微妙甚至激烈对抗的利益博弈，为此需要坚持一体化决策的“四项基本原则”：第一，法治原则，即运用法治思维和法治方式推进一体化，政策设计需要遵循法定程序和标准，不能随意决策，朝令夕改，以法治作为一体化的规范基础；第二，公开原则，即重大事项决策实现信息的充分透明公开，推行“阳光下的一体化”；第三，参与原则，即重大事项决策要通过听证会、座谈会、开放式听取意见、网络征求意见等方式充分听取民意，合理吸纳转化入决策之中；第四，问责原则，即对一体化过程中的违法违规行为除了按照法律直接追究责任之外，还要强化行政问责制，严格追究决策责任。
　　相应的法律法规完善应围绕这四项基本原则、结合上述五方面法律问题展开，通过强有力的法治建设保障一体化的合法、有序、健康推进。
　　（本文是因《法制晚报》记者张琼先生书面采访所写的评论稿，主要观点已纳入张琼：“一体化：需强有力的法律保障”，《法制晚报》2014年3月31日）
　　附：
　　一体化：需强有力的法律保障
　　法制晚报讯（记者张琼）一体化过程，既涉及地区间经济，也涉及法律和文化的融合，是政治、经济、法律、文化的一种全面互动过程。“一体化需要强有力的法律保障，这在世界都市圈发展史上都是普遍经验。比较成功的是东京都市圈、巴黎都市圈和伦敦都市圈。”北航高研院讲师、法学博士田飞龙在接受《法制晚报》记者采访时表示。
　　对于经济方面，青年学者缪因知认为，在政治法律制度的不断完善下，如果能辐射出一个较为“均质”的大首都经济圈，而不是局限在四、五环内的北京，显然对于京津冀乃至全国的发展都裨益良多。
　　法制完善别仅是人口压力的简单外移
　　以都市圈模式对治首都的各种“城市病”，这是加快一体化融合的直接原因。田飞龙介绍，但从城市化普遍规律来看，无论是环境容量统筹、产业分工还是城市压力疏解，此轮一体化都是深度城市化的必然。所以，一体化需要强有力的法律保障，这在世界都市圈发展史上都是普遍经验。比较成功的是东京都市圈、巴黎都市圈和伦敦都市圈。一体化法律问题主要呈现为如下四大方面：
　　第一，区际整体规划的法律化。现有的规划法主要处理的是单一行政区的城乡规划问题，一体化所需要的规划需要建立三方协同的规划编制机制，还需要进行特别的规划立法，使得区际规划能够获得相对于单一行政区的独立性，也能够得到法律的正式保障。
　　第二，公共服务一体化的法制保障。公共服务一体化是此轮一体化的重要内容。这方面主要涉及住房、养老、医疗、教育、交通、电信等基础层面。这些公共服务的配套一体化适宜在中央的统一协调下，充分发挥地方的协作精神和能动性，对各项公共服务通过区际协议形式固定下来。这种区际协议不是强制性的国家法律，而是具有协商性、合作性、政策性的软法。
　　第三，户籍制度改革与深度城乡一体化的法律问题。与京津冀一体化相关的是户籍管理和区域内城乡一体化提速的法律保障问题。为此可能要求相对发达的京津两地加快户籍制度与城乡一体化改革，尤其是居住证制度的改革，以便区域内人力资源的更自由流动，使得此轮一体化成为优势互补、有进有出的有机一体化，而不仅仅是首都产能与人口压力的简单外移。
　　第四，重大行政决策的公开化和民主化问题。由于此轮一体化牵涉区域内公众的重大利益，在相关重大行政决策过程中需要保证信息充分公开，公众具有民主参与权利，避免行政部门封闭垄断决策造成后续社会抵抗与公众质疑。
　　产业转移先不涉及大国企这些硬骨头
　　相关的法制建设，是一体化顺利进行的根本保障，也是经济、产业发展融合的关键。缪因知认为，产业方面的转移以及融合，是未来京津冀一体化非常难啃的“硬骨头”。
　　北京兴旺发达缘于政府将资源强力集中，以及由此吸附而来的经济资源。从历史来看，北京的繁荣就取决于中央政府机关的驻扎。北京当下的经济也主要是国企总部经济。国企对政策依赖性极其高，在现行体制下难以想象中字头的央企们能远离国务院各部委而生存。
　　缪因知解释说：“更靠近海口的天津在清朝就已经是工商业中心和北方航运枢纽，在民国时的经济地位也高于北平。如今在经济上北京却完全处于下风，这完全是国企总部经济所致。河北想分北京的羹自然就更难了。因此北京既有的经济功能要铺散开去，也比上海艰难得多。”
　　可见，京津冀一体化要实现，必须正视这些经济结构决定的困境，不是河北诸市大谈建设南部、北部副中心就能实现的。但我们也不妨先易后难，先不涉及中央部委、大国企这些硬骨头，而是多从增量上做文章。如北京申办冬季奥运会，北京选择与张家口共享就是值得肯定的一步。
　　缪因知说，具体来讲，其他的一些增量的轻型活动，也不妨往外地辐射，特别是创新型的行业。北京自我支持能力弱，所以在城市功能选择上不应求全。政治中心固然无可取代，而经济中心、金融中心、文化中心、科技中心这些使命都是可以不要的。美国的华盛顿就是如此。从长远看，中关村、上地等科技工业园区、798一类的文化创意园区都可以逐步外移。
　　如何博弈：以法治思维协调推进一体化
　　田飞龙介绍说，京津冀一体化是中国深度城市化的阶段性现象，也是对中国产业、户籍、城乡关系法治化与平等化改革的重要探索。京津冀一体化在此方面的任何探索都具有典型意义，可以作为国内其他地区进行区域整合与协同发展的宝贵经验。
　　一体化，是一个综合性的系统工程。田飞龙说，国务院应及时研究制定《京津冀一体化重大行政决策程序条例》，对决策的合法性与合理性进行法律程序上的落实与细化。另外，一体化的经济层面是基础，之前发展中三地产业布局存在同质化现象，造成资源浪费和环境污染，此轮一体化应根据各自优势重新布局。国务院可以对产业政策协调提供政策扶持与法规保障，比如可以研究制定《京津冀产业发展与科技创新促进条例》，协调编制区域产业发展指导目录。
　　在有效的法律保障下，一体化的经济功能才会彰显。缪因知对一体化颇为期望：“如果能辐射出一个较为‘均质’的大首都经济圈，而不是局限在四、五环内的北京，显然对于京津冀乃至全国的发展都裨益良多。”同时，缪因知强调：不应忽视的是，北京南北多个郊县其实还没有有效开发，特别是跟城六区不接壤的延庆、怀柔、密云等。如果只是为了“挪一批人口”，则更应该考虑这些郊县，以减少安置成本。
　　一体化过程中，必然会遇到前所未有的困难。
　　对此，田飞龙介绍说，涉及区域内经济社会资源的复杂重组和公共政策的结构调整，必然会涉及复杂微妙甚至激烈对抗的利益博弈，为此需要坚持一体化决策的“四项基本原则”：第一，法治原则；第二，公开原则；第三，参与原则；第四，问责原则。
　　文记者
　　张琼
　　相关链接保定的城市命运
　　历史上，保定从宋辽对峙的时代开始成为军事重镇，直到清末在曾国藩、李鸿章和袁世凯作为直隶总督时留驻保定时，政治地位又达到高峰，后来政治经济地位虽不复存在，但作为军事重镇的地位却一直延续下来。
　　今日保定，最有名的旅游景点就是直隶总督府。作为清代直隶省的首府、直隶总督及后来北洋大臣的驻地，保定曾有过光鲜的历史地位。进入近代社会以后，因为非沿海的地理劣势，保定注定告别风光地位的命运。但是几任直隶总督如曾国藩、李鸿章、袁世凯等，也依然在这里留下了现代化的足迹。
　　近代以来，中国社会经历了巨大变迁，最终，“洋务”压倒了一切，由于近代天津占据着沿海等优势地位，迅速崛起，政治中心逐渐转移到天津，相反保定则衰落了。可以说，既没有矿产，也没有港口，是保定发展现代经济的天然弱势。虽然后来河北建省，省会一度迁回保定，也没能改变保定政治地位的颓势。因为京汉铁路和正太铁路的交会贯通，让一个新的地方石家庄迅速崛起，这更加剧了保定的颓势。
　　摘编自《大镇保定的近代兴衰》
　　受访专家简介
　　田飞龙：北航高研院讲师，法学博士
　　缪因知：中央财经大学讲师，法学博士