常纪文：把握好国家立法与党内法规制定的关系

　　
　　国家立法在国家法治化进程中的作用是基础性的，一般指的是具有立法权的国家机关制定的宪法、法律、行政法规、地方法规、部门规章和地方规章、自治条例和单行条例等。在我国，中国共产党在法律制定、国家和社会事务方面的领导地位已为宪法确定，是法定的。因此，不能忽视中国共产党的领导规则和工作规则来谈中国的法治工作。
　　中国共产党作为执政党，虽然党内规范性文件的直接效力仅适用于党内，但对国家的政治、经济和社会生活具有重要的指导作用，因此，一些学者建议将符合一定形式要件、具有一定作用的党内规范性文件称为党内法规。这被中央所采纳。1990年7月31日，中共中央印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，明确把中国共产党制定的一些章程和文件称为党内法规。自此，在宪法的框架内，中国共产党拉开了党内法规制定规范化的序幕。2013年5月27日，中共中央发布了替代性的《中国共产党党内法规制定条例》和与之相关的程序性法规《中国共产党党内法规和规范性文件备密规定》，为了使党内法规的制定系统化、科学化和合理化，2013年11月27日，发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要》。
　　虽然党内法规制定重点在于对公共事务的领导，国家的立法重点也在管理公共事务，但是两者的角色和定位是不同的。党内法规的直接约束力仅限于党的组织、党员行为、党的建设、党的运行、党的领导、党的纪律等方面，直接约束对象仅是党员和党的机构，与国家法律不同，不直接给国家、社会和非党员的公民施加义务。而且党对国家和社会事务的领导也不是通过党内法规来直接实现的，而是在中国法治的框架下，通过法律所认可的政治领导、组织领导和思想领导权，如做出立法建议、人事建议等，来间接实现的。因此担心允许党内制定法规会导致党政不分、党国不分是多余的。相反地，党内法规越齐全，规定越具体，它对国家和社会事务的领导，就越规范，就越符合党在中国法治框架内活动的要求。如果超越党内法规的规定违规行使公共事务的领导权，不仅国家的法治框架难以包容，恐怕党内法规也不会答应。
　　目前，党内法规数量众多，涵盖面广泛，中国特色的执政党党内法规体系已经基本形成。从实效来看，党内法规对于促进党的领导规范化、提升党对国家和社会事务的领导能力、转变党和国家机关工作作风及社会的风气等方面，发挥了至关重要的作用。党内法规的称谓、党内法规的事实存在和事实作用不仅得到党内认可，并已得到法学界的尊重。但由于担心社会产生误解，认为党内法规会替代或者冲击国家立法，目前执政党仅使用“党内法规制定”而不是“党内立法”的措辞，可见非常谨慎。
　　虽然党内法规制定和国家立法在主体、范围、对象、重点和方法上有区别，但是由于党领导国家和社会开展工作，两者的规定主体对象或者事项有的时候是衔接的，有的时候是重合的。如对党员公职人员的管理，因为身份竞合，两者都有管理权，因此不能排除两者互助甚至联合起来制定规范性文件的可能。
　　互助起来制定规范性文件是指党内法规或者国家立法在制定时强调对方的地位和作用，如党内法规强调国家法律的普适地位和作用，国家法律强调党的领导地位和作用。具体的例子有，《中国共产党党内法规制定条例》强调国家宪法的根本大法作用；宪法宣告中国共产党的事实领导地位，规定要坚持社会主义制度。但是由于受制于各自的角色，党内法规制定机关和国家立法机关难以为对方规范的对象施加责任，因此互助起来立法作用有限。在此背景下，为了高效地解决政治、经济和社会事务问题，强化党和政府的责任，在这些衔接或者重合的领域，适度的党政联合立法的方式受到重视。
　　迄今为止，中共中央和国务院、中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了数量众多的文件，内容涉及机构建设与管理、党政人员管理、反对腐败、环境保护、安全生产、食品安全、教育发展、卫生发展、水利发展、发展改革等方面。如1997年中共中央和国务院联合发布《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》；1999年，中共中央和国务院联合发布《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》；2011年中共中央和国务院联合发布《关于加快水利改革发展的决定》；2013年中共中央和国务院联合发布《党政机关厉行节约反对浪费条例》，等等。按照《中国共产党党内法规制定条例》的规定，条例和规定属于党内法规，但是决定不属于党内法规。参照法理逻辑，它们属于重要领域的法规性规范性文件，其制定也应纳入广义的党内法规制定范畴。上述规范性文件既适用于党内活动，也适用于国家活动，并为国家和地方立法的立、改、废奠定了基础。事实证明，适度的党政联合立法可以最迅速和最有效地推进国家和社会改革、治理中出现的问题。
　　适度的党政联合立法的基础，一是现实存在两者共同关心的问题，二是现实存在的问题与两者的职能都有关，三是两者联合立法能够更有效地解决问题。如目前，我国面临很突出的公共安全问题，主要包括安全生产问题、消防安全问题、环境污染问题、生态破坏问题、食品安全、药品安全等问题。这些最基本的民生问题不仅涉及当代人的生存和发展，还涉及后代人的生存和发展，社会极为关心。这些问题的出现，政府有责任，领导政府的执政党也有领导责任。因此需要党和政府共同挑起民生这一重担。为此，需要建立党政联合立法制度，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，督促地方党委履行好执政责任，力使地方政府履行好监管责任。
　　目前，虽然国家在这些领域加强了立法，数量不少，也在政府内部成立了领导机构或者协调机构，如国务院成立了食品安全委员会及其办公室，但是作用有限，不仅社会不满意，政府官员也有不满。如2014年1月8日，监察部就5起危害食品安全责任追究典型案例发出通报，要求各级监察机关加强监督检查，督促地方政府和相关部门认真履行食品安全监管职责，但是，这5起案件无一涉及党委的责任。因此，需要中央和地方加强党政同责的联合立法，突出党委的领导作用和不发挥作用的领导责任，使党委的权力和责任相匹配。由于党有执政和负责的事项，政府也有监管和负责的事项，提党政同责立法不等于党政不分，也不是说两者的监管对象、内容和方式完全一样，而是指在民生领域，两者都应基于各自的角色，共同做好工作。
　　在公共安全领域，按照中央的要求，一些地方党委和政府开始探索和试行党政同责的联合立法。如在安全生产领域，针对2013年重特大安全生产事故多发的实际，习近平总书记提出，管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全，从顶层设计上提出党政同责、一岗双责和齐抓共管的安全生产监管职责构架，该要求得到了地方党政联合立法响应。
　　尽管食品药品安全、环境安全、安全生产等问题的内容不太一样，但公共安全领域的党政同责立法都有趋同的地方，如：党委的主要负责人对本地区的公共安全保障工作负总责，并与政府的负责人同为安全生产的第一责任人；党委常委会每年至少研究公共安全保障工作；党委常委分管或者联系公共安全保障工作；把公共安全保障工作纳入各级党委和党委成员年度综合考核的重要内容，把考核结果作为领导班子和领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据；要求建立健全党政一把手亲自督办制度，等等。
　　强调民生领域的党政同责立法，可以进一步强化中国共产党的负责意识，巩固其负责基础，提升其负责能力，中国特色社会主义法治和中国特色社会主义民主政治的优越性也因此可得到更大程度的彰显。