田飞龙：项目制的治理逻辑

　　
　　十八届三中全会提出“治理现代化”的目标，是对改革史内在逻辑的准确凝练与升华，同时也设定了未来相当长时期国家政治生活的基本指向。改革是一场治理革命，而不是暴力意义上的革命。这一场治理革命势必逐步打破旧有体制与机制，建立一种适合中国传统与体量的现代化治理体系。
　　在总结改革以来中国治理经验的社会科学努力中，一系列相关概念被制造出来，如早些年的“北京共识”、潘维的“中国模式”、郑永年的“行为联邦制”等。这些概念的制造一方面反映了崛起的中国追求自我理解与自我肯定的强烈愿望，但另一方面又显示出社会科学理论化之不足以及与官方意识形态之间的高度暧昧。尽管难以完全做到，社会科学还是应该具有韦伯所谓的价值中立的品性，对观察对象进行客观中立的科学解释，为价值判断和政策选择提供正确的事实前提。社会科学需要适度超脱窄狭化的左右立场，用事实和逻辑说话，用规范语言讲理。
　　在这方面，渠敬东等人近些年提出的“项目制”理论值得关注。“项目”这一概念在1980年代还很陌生，但1990年代以来很快进入国家治理的核心层，成为一种介乎传统体制与市场机制之间的治理模式，有学者称之为“项目治国”。当然，有“项目”不等于有“项目制”。根据渠敬东的界定，所谓“制”需要达到一种孟德斯鸠或托克维尔意义上的社情民意的共识状态，成为社会普遍分享的治理观念和技术。
　　依此标准，中国的“项目制”显然是成立的。1990年代分税制改革以及教育系统课题体系大规模展开之后，知识界、企业界和地方政府逐渐被编织进严密的“项目”之网，由此衍生了一系列耳熟能详的“项目制”现象：驻京办与“跑部钱进”；高校课题申报与攻关；企业与部委的项目勾兑。甚至一些无法正常注册的“草根组织”也不得不依赖政府专项项目存活。总体上，项目制在传统“单位制”式科层制之外另辟蹊径，建立了一种以中央（部门）权力为核心的项目管理与资金分配体系。据称这种新体制“一箭双雕”：既能克服原有科层制的束缚，也能限制市场机制的分化效应。笔者认为这一方向的研究对于揭示中国改革成功的基本经验具有极强的解释力和理论潜力。
　　不过，社会科学家的研究可能存在过于经验化的缺陷，以至于对“项目制”的比较背景与结构性局限缺乏有力的理论洞察与反思。首先，“项目制”并非中国独有的治理现象，而是20世纪经济危机与风险社会大背景下，政府“应急”经验常态化的普遍成果，反映了现代国家治理普遍的“行政国家”面向与“超科层制”诉求，比如罗斯福新政中的“项目制”雏形，比如联邦制中的联邦资助项目等。这表明“项目制”并非是对韦伯式经典科层制的简单替代，而是科层制在其“集权逻辑”与“理性内涵”下的自然扩展。其次，“项目制”的具体成效与可持续性高度依赖于传统科层制的制度化水平，否则可能造成项目执行上普遍的“烂尾”现象与低效率，从而造成财政资源的极大浪费。再次，“项目制”作为改革逻辑中“市场先行、政改不足”摩擦下的产物，由于缺乏规范法治与有序市场的结构性支撑，其预设的克服两端的理性目标很可能在权力与资本的合谋与夹击之下落空。最后，“项目制”的中心化有可能弱化本身就未充分成熟的常规治理能力，耗竭掉政治、经济与文化精英的主要心智。
　　因此，尽管“项目制”在经验上确实构成了中国治理现代化进程的增量因素，而且显然取得了经济社会发展的重要成效，但我们没有理由就此满足，而“项目制”也断然不能像“北京共识”、“中国模式”、“行为联邦制”等概念一样成为半吊子社会科学理论，然后被奉为意识形态化的辩护性理论。“项目制”应该成为一个用来分析中国治理体系及其基本经验的、富有生命力的社会科学概念。
　　在洪范所近期围绕“项目制”的一次讨论中，有论者提出政府对待“草根组织”行为上的一种怪异现象：一方面收紧社团登记，使其无法正常注册；另一方面巧妙地将其纳入政府专项资助项目之中，避免其过快夭亡。其实这一现象恰恰揭示了中国“项目制”发展中的一个衍生性功能：对自发的社会组织进行有效管理。这种管理主要体现在两个方面：一是恩威并施，在不给予“组织”名义的条件下给予变相的“项目”资助；二是维持与这些自发组织的项目联系，使其不过分依赖国外基金会的资助，从而在行为尺度上有所节制。在全球化与国门洞开的今天，中国正面临着日益复杂的国际国内形势，这对其治理体系与能力的挑战是巨大的。国外基金会惯以“发展援助”的名义资助转型国家的草根组织，传播普适价值，培育行动能力，收拢基层人心。对于草根组织而言，经费与服从之间的关系非常清晰，政府必须保持一定的经费供给能力才能维系对这些组织的掌控力。这是中国“项目制”更加细微的层面，但也因为其“草根性”而更加根本。“项目制”研究除了宏观的结构解释，也需要针对这些中微观层面展开精致分析与政策设计。
　　项目制的思想基础是技术专家治国论，但其缺陷也恰恰在此：“专家理性”可能只是部门利益和利益集团的掩护，项目可能在各方竞逐之下成为少数人的“分利”工具，更关键的是对项目执行的监督还必须依赖于常规科层制，依赖于民主和法治。因此，我们必须重视但又不能满足于中国改革在“项目制”上的初步成功，也不能简单认定“项目制”相对于“科层制”的优越性，而是仍然需要将“科层制”作为“项目制”持续有效运行的必要制度基础。尽管“项目制”确实构成了中国治理的增量，但作为存量的“单位科层制”仍然具有较大的进取和规范化空间。为此，三中全会确立的“治理现代化”目标的基本点还是应该落实于常规的民主与法治，落实于现代国家制度的基础设施建设。“项目制”只有在一个更趋规范与成熟的民主法治体系之内才有可能克服渠敬东教授同时揭示的“基层集体债务、部门利益化以及体制的系统风险”这些负外部性。
　　
　　（本文原载《新产经》2014年第2期，作者系北航高研院讲师，法学博士）