易宪容：中国新一轮的重大改革将全面启动

　　
　　摘要：任何一次重大的制度改革，都是一次重大的利益关系大调整。《决定》所涉及的几百项重大体制改革，就有几百项重大的利益关系调整。现在的问题是，如果改革者自身就是这些重大利益关系调整的当事人，那么他们有没有动力自己剥夺自身的既得利益。如果没有一个公共决策的程序和制度，要想达其目标同样并非易事。
　　〔关键词〕十八届三中全会；纲领性文件；金融体制改革；深化改革；市场化
　　〔中图分类号〕F8〔文献标识码〕A
　　
　　一、深化改革为核心内容
　　举世瞩目的中共十八届三中全会在11月12日结束，会议审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。而且这个《决定》很快就公布于世。《决定》既是这次会议的主要成果，也是未来中国社会经济发展的纲领性文件。《决定》涵盖了16个领域、60条具体任务，改革项目有300多条。文件内容以当前及未来十年全面体制改革亟待解决的重大问题为主线，规划到2020年。从经济、政治、文化、社会、生态文明、国防及军队，具体部署了全面深化改革的重要任务和举措。
　　也就是说，从《决定》的内容来看，改革范围之广、改革层面之多、改革领域之宽、改革力度之大是前所未有的。其目标就是通过重大的体制改革让中国社会全面地向“市场化”转型，并建立起有中国特色现代化的国家治理体系。就如十一届三中全会确立改革开放、十四届三中全会确立社会主义市场经济体制一样，十八届三中全会确立了中国成熟的市场体系的基本框架，它将影响中国未来十年的经济发展与繁荣。
　　《决定》的精神及核心就如文件标题所点明的那样是“深化改革”，该文件确定了中国未来深化改革的重点和路线图，提出了改革的方向和目标，确定了全面深化改革的重点和核心，及深化改革决定性成果的时间表。十八届三中全会，基本上是围绕着“改革”做文章。因为，在当前的国内外形势下，只有通过重大的制度改革或经济体制改革，才能扫除不利于当前中国社会经济发展与繁荣的各种弊端，为未来中国社会经济发展开启新方向，才能建立起与现代文明社会相一致的社会主义新型社会，才能让各种生产要素在市场条件下充分利用与有效发挥，以此来增长社会财富、以此让全体人民分享成果及生活得以改善。改革开放是决定中国命运的关键抉择，也是中华民族复兴的法宝。
　　正如《决定》所指出，深化改革的重点是经济体制改革，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这句话不仅是未来中国改革开放的核心问题，也是该文件亮点及最有新意的地方。
　　对于这句话应该有三层意思。一是中国改革开放35年，尽管取得惊人的成就，但是由于它是由计划经济向市场经济转轨而来，其体制之缺陷及体制深层次的问题越来越多，比如说增长方式的单一性、经济的“房地产化”、收入分配严重不公、贪污腐化严重、生态环境恶化、社会矛盾冲突等等，如果不是从经济体制改革入手，这些问题就得不到解决，也会妨碍中国经济的发展与繁荣。
　　二是让经济体制真正由计划向市场经济转轨，使市场在资源配置中起决定性的作用。也就是说，深化经济体制的改革，根本上就是保证中国经济迈向成熟的市场经济。而成熟的市场经济标志就是要保证企业及个人经济活动的自主经营、自主投资、自主消费，资源能够自由流动，形成公平竞争的市场，清除市场壁垒，建立起公平透明的市场规则，形成有效的市场价格机制等。因为，在这样的经济环境中，经济当事人能够根据市场价格机制所显现出来的信息，把其掌握要素资源最有效的利用。
　　特别是，在现实的经济活动中，经济利益冲突、信息不对称和不透明、经济信息扭曲、经济前景不确定等都是一种常态。面对这种常态，市场经济中分散化决策的个人就能够根据其掌握的情况做出最有利的决策并承担其决策责任。也就是说，在成熟的市场里，经济资源才能够得到较好的配置。至于计划工具、权力手段等方式，实践证明，要让经济资源得到有效配置都是不可能的。
　　三是市场经济有效性要建立在一系列良好制度的基础上，没有这些基础性制度确立，要保证市场有效运行也是不可能的。而这些基础性制度确立与现代政府职能有关。比如，界定产权、保证合约有效履行、建立起公平公正的交易秩序等。因此，经济体制的改革同样是界定现代政府职能过程。
　　正如《决定》所指出的，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。在这里，《决定》强调了政府职能的转变，就是要重新界定政府之职能，这包括了政府性质、治理理念、行政管理体制及方式的全面转型，以保证政府真正成为一个服务型政府，而不是干预与参与市场的政府。只要把政府职能界定清楚了，把政府与市场关系理顺了，这样才能让市场在资源配置中起到决定性作用，政府的职能才能真正发挥出来而不是错位。
　　还有，在深化经济体制改革、政府职能转变过程中，由于体制惯性作用，及既得利益集团的存在，政府职能要实现真正的转变并非易事。因为，我们还必须知道政府的职能是如何来界定，是由政府自身呢？还是通过外部的公共决策方式来进行？保证市场秩序的良好的制度又是从何而来？是由少数精英阶层及政府部门呢？还是通过其他方式来进行？如果这些问题没有弄清楚，经济体制改革就可能成为既得利益集团把其私人利益制度化的工具。
　　为了避免这种情况的出现，三中全会公告既强调了深化改革的系统性、整体性、协同性，更强调了深化改革方式的顶层设计和摸着石头过河的结合性。更为重要的为了保证改革的顺利进行与成功，保证深化改革的权威性，中央决定成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、提高改革决策科学性和共识性。
　　这也是这次三中全会具有新意的地方。其新意不仅在于成立了一个最有权威的协调改革的领导机构，以此来表示中央对当前深化改革的决心，也表明了当前中国深化改革的难度。估计只有一个有权威、有决心、有担当的改革者才能走出重围，见到中国深化改革的曙光。所以，这次中央深化改革不仅要有组织上的保证，而且也为改革开放设立了时间表，即到2020年在重要领域和关键环节上取得决定性成果，以此推进国家治理体系和治理能力现代化。
　　也就是说，十八届三中全会的重心是改革，以此来去弊革新。而改革的重心是如何促使整个中国经济向市场经济转型，以此来促使各类资源能够有效配置，激发整个社会财富创造的积极性和经济繁荣，以此来增进全体人民生活福利水平。为达目标，其理论、观点、方式、组织等都体现许多亮点与新意。
　　
　　二、三中全会精神的亮点与新意
　　三中全会第一大亮点就是《决定》在全会结束三天之后就公布了。文件公布如此之快，不仅展现了未来中国体制改革的宏伟蓝图，也体现了中央政府对这次重大体制改革全面启动的决心。因为，《决定》全文发布，不仅完全改变市场及民众对三中全会公告之后的失落，也让市场看到未来中国体制改革的真正前景与方向，而与以往相比，《决定》这样快公布于世，也显示中央高层对该新一轮重大体制改革的态度及雷厉风行力求实效的新风气。这些都预示着未来中国重大体制改革即将全面启动。就此意义上，与以往是有很大不同的。
　　三中全会《决定》的精神主要表现为三大基本特征。《决定》基本精神所体现的第一特征是以当前及未来十年全面体制改革亟待解决的重大问题为主线展开而且对这些问题都有明确论断，甚至许多论断完全超出市场预期。比如市场在资源配置中起决定作用的提法、到2020年体制转型的成熟与定型、严格强调产权界定清晰性、国有资产的管理资本体制、国有企业的公共服务性、国有企业管理层选拔与薪酬制度、允许农村集体土地进入市场、股票发行的注册制、院士退休和退出机制、政府业绩考核体系全面改革、建立社会房产基本信息平台、政府公共服务购买、财政一般性转移支付制度全面调整、建立个人综合所得税制、房地产税立法、农民平等参与现代化及分享成果、以人为核心的城镇化、多项服务业有序放开、推动内陆经济进入国际化循环、维护宪法法律权威、司法审判检察权独立性、政府权力清单制度、实行官邸制、建立文化市场体系、公共文化服务标准化和均等化、提高立法质量及防止既得利益制度化、教育制度的重大改革、计划生育政策放开、劳教制度取消、中央成立深化体制改革领导小组等等。
　　这些问题的方方面面，不仅是当前及未来中国社会最为关注、广大民众最为关注、最亟需解决的重大问题，而且也是影响中国成熟的市场经济体制能否确立和中国社会经济能否长治久安的重大问题。对于这些问题，《决定》不仅全面提炼了出来，也给出清晰原则与政策思路。更为重要的是，对于其中的许多重大问题是围绕着未来创建具有中国特色的国家治理体制而展开。这些重大问题既表明了亟待解决问题的现实性也很大程度上体现了一定的新意和前瞻性。
　　《决定》第二特征是所强调深化体制改革内容为全面市场化。在《决定》中不仅多次强调市场对资源配置所起到决定性作用的核心性，而且强调深化体制改革的各种措施与方式都得通过市场的经济杠杆来进行，坚决减少早几年盛行的政府对市场参与干预过多的现象，对保证市场有效运行基础制度建立强调得十分清楚。比如说，要求建立界定清楚的产权制度，强调经济当事人投资、消费、决策经营完全的自主性，要求建立起市场公开透明的信息收集与披露系统，强调建立最大范围内的市场价格运作机制，要求用者付费原则，全面界定政府职能等。比如说在推进文化体制机制创新的过程中，就得用市场化来主导，从投资、文化企业组织结构及运作方式、文化企业竞争、市场准入及退出等完全都得通过市场化的方式来进行。还有，对自然资源使用与生态补偿就得通过有效的市场价格机制全面实行使用资源用者自付原则及谁破坏和污染环境谁付费原则等。这些原则完全以市场化的方式来进行。也就是说，深化经济体制的改革，根本上就是保证中国经济逐渐地迈向成熟的市场经济，逐渐地转换到以市场经济起决定作用的运作机制上来，从而减弱计划体制对中国社会经济之影响。因为，只有在市场经济条件下，经济当事人能够根据市场价格机制所显现出来的信息，把其掌握要素资源最有效的利用并承担其责任。也就是说，整个《决定》就是以市场化的方式来展开的。正因为《决定》要求体制改革的全面市场化，它对中国未来社会经济将产生难以估量的影响。
　　《决定》第三大特征强调深化体制改革的公平公正性。因为，从《决定》旨意来看，深化体制改革的根本目的就是要全面激发整个社会每一个人劳动创造的积极性，让社会财富涌流，让每一个国民能够分享到这种改革的成果，而不是把绝大多数弱势民众摒弃在这种深化体制改革的进程之外。
　　比如，强调市场的是公平竞争，企业竞争不存在所有制的歧视和不同的企业在权利、机会、规则上是平等，政府提供的公共服务是公正与均等的，在收入分配上逐渐提高劳动力要素在整个要素分配中的比重，而再收入分配上强调对弱势民众利益的保护，对中小投资者的利益保护，重点增加弱势地区的政府一般性财政转移支付，帮助农民增加收入等，都全面体现了落实市场公平公正的原则，体现了如何推动中国社会迈向公平公正的现代文明社会。正因为《决定》这几大特征，它表明了新一轮的中国体制改革之广泛、之深化、力度之大是前所未有的，对于这些问题我们需要更为深入地来思考。
　　不过，通过市场化的方式来保证各项重大改革能够得以顺利进行，
　　还得解决以下几个问题。一是市场经济的优势和核心是个人分散化决策，当事人能够根据其所获得的信息把所掌握的资源配置到最有效率的地方去。那么，在中国现行的体制下，流畅的、公开透明的信息从何而来？如果市场当事人所需求的信息不流畅、不能够公开透明，而是具有选择性地来提供，那么当事人要做出有效的分散化决策是不可能的，反之，根据这种不完全及有选择性信息而进行的决策反映到市场价格机制上也可能是扭曲及无效率的。
　　二是市场有质量的法律和制度（这里所指的制度质量是法律制度安排既要保证有效市场运作也得保证平衡不同当事人的利益关系）是其有效运作的关键。那么这些制度安排又是从何而来？从《决定》内容来看，这些法律制度安排自然是自上而下的少数精英来设计和安排。但是，这种制度设计安排是建立在以下几个假定基础上的，比如每一个制度设计者都会大公无私，每一个都有完全知识、信息、与能力，每一个都能够平衡在制度安排中的利益关系。如果这些假定稍微有偏差，那么有效市场运行所需要的有质量的法律制度就不容易确立。
　　三是任何一次重大的制度改革，都是一次重大的利益关系大调整。《决定》所涉及的几百项重大体制改革，就有几百项重大的利益关系调整。现在的问题是，如果改革者自身就是这些重大利益关系调整的当事人，那么他们有没有动力自己剥夺自身的既得利益。对此，《决定》有所涉及（比如设立中央深化体制改革领导小组、防止地方及部门利益的制度化），但这种方式可个案处理，而不能形成制度化的方式。如果没有一个公共决策的程序和制度，要想达其目标同样并非易事。
　　
　　三、三中全会金融体制改革的基本内容与意义
　　从而表面上来看，《决定》中关于金融体制改革的内容，无论从所涉及的内容还是金融改革的重要性来说，与其他行业比是颇为逊色的。因为，无论是从现代文明史还是中国改革开放的经验来看，金融是现代经济发展与繁荣的基本动力之一。近十年来，中国经济发展与繁荣完全是建立在创新的金融产品（住房按揭贷款及住房预售制）的基础上的。如果没有这些金融产品创新，也就没有今天中国经济发展与繁荣。还有，金融资产在国民财富中的比重，实体经济也是望尘莫及的。同时，金融市场是中国计划经济最后一个堡垒，它所积聚改革的重大问题更多。如果不进行重大体制改革，国内金融市场要有效配置资源并非易事。
　　而对中国金融改革，就得了解这个市场基本特征。当前中国金融体系具有两大特征，一是以银行业为主导，银行业资产有144万亿，占整个金融体系的资产80以上。而以银行为主导的金融体系，五大国有银行又占银行业的绝对优势。二是政府对银行业实行严格的价格管制与规模管制。在这种情况下，政府主导了金融市场和干预不少，从而使得国内金融市场的有效价格机制无法形成，也使得国内金融市场的系统性风险和区域性风险不小。
　　《决定》内容的重点与核心就是通过体制改革让中国经济全面转型为成熟的市场经济。在《决定》中，不仅多次强调市场对资源配置所要起到决定性作用，而且强调深化体制改革的各种措施与方式都得通过市场的经济杠杆来进行，坚决减少早几年盛行的政府对市场参与干预过多的现象，对保证市场有效运行基础制度建立十分重要。比如说，要求建立界定清楚的产权制度，强调经济当事人投资、消费、决策经营完全的自主性，要求建立起市场公开透明的信息收集与披露系统，强调建立最大范围内的市场价格运作机制，要求用者付费原则，全面界定政府职能，真正减少政府对经济生活的过多干预等。
　　也就是说，深化经济体制的改革，根本上就是要保证中国经济逐渐地迈向成熟的市场经济，逐渐地转换到以市场经济起决定作用的运作机制上来，从而减弱计划体制对中国社会经济之影响。因为，只有在市场经济条件下，经济当事人能够根据市场价格机制所显现出来的信息，把其掌握要素资源最有效的利用并承担其责任。正因为《决定》要求体制改革的全面市场化，它对中国金融市场改革自然会产生重大的影响。不过，这仅是一般性理论，这些理论要对金融体制改革产生重大影响，也得转化为可操作性政策。
　　正如《决定》对国有企业阐述的重要性一样，在短期内，中国金融体制以银行为主导及五大国有银行占支配的市场格局不会有多大改变（即使是上市公司的最终所有权，也是国有企业占绝对高的比重），尽管在《决定》中提出允许民间资本进入银行业，推进股票发行的注册制，对金融市场准入有较大幅度的放宽，但是同样无法改变国有企业占金融业绝对比重的局面。
　　对于放开对金融业的价格管制，在十八届三中全会召开前，无论是利率还是汇率都取得了不少进展。比如说，7月份银行贷款利率全面放开，人民币汇率的市场化等。同时，《决定》也强调了完善人民币汇率市场化形成机制及加快推进利率市场化，但是这与市场所要求和期望的存款利率市场化和人民币汇率市场化列出时间表还是有较大差距。在不改变银行一年期存贷款利率为基准利率及存款利率不放开的情况下，中国金融市场价格管制问题依然是一个无法解开的症结。估计在这些方面，只有受到最为强势的外部冲击时，人民币汇率及利率市场化才能够有真正重大改革的举措。对于系统性风险及区域性风险的防范，更多的考虑是在经济顺周期时可能面临的情况，但是在经济逆周期时，这种风险到底有多大，《决定》对此涉及不多。
　　当然，在《决定》中，金融体制改革的亮点还有不少。比如说，完善监管协调机制和金融机构市场化的退出机制等。对金融市场影响最大可能在以下几个方面。一是农村集体土地制度改革而增加的农村融资扩张功能；二是住宅政策性金融机构设立；三是全面放开国内企业及个人进入国外市场；四是养老保障基金的个人帐户制等。这些金融体制改革全面实施，将对中国金融市场产生巨大影响。比如养老保障基金的个人帐户制，它对国内保险业及基金业都是重大的利好。
　　正如我早些时候一直在强调的，由于国内金融市场改革从来就没有停止过，市场对《决定》能否出台重大的改革政策不要期望太高。事实上，从《决定》中关于金融体制改革所占的篇幅来看，也是如此。但是，不可否认，《决定》所涉及的全面市场化核心问题也是金融市场要改革的核心问题。如果通过《决定》能够推动国内金融业的市场化进程，这应该是中国金融业的最大改革。如果这样，它对未来中国金融市场将产生巨大影响。至于其他政策措施，《决定》中包括的亮点同样不少，就在于市场如何来解读。
　　总之，《决定》是一个纲领性的文件。它以当前及未来十年急待解决的重大问题为主线，规划到2020年中国体制改革的蓝图及时间表。从经济、政治、文化、社会、生态文明、国际及军队，具体部署了全面深化改革的重要任务和举措。从《决定》的内容来看，改革范围之广、层面之多、领域之宽、力度之大是前所未有的。应该说，《决定》确定中国体制全面向“市场化”转型，就如十一届三中全会确立改革开放、十四届三中全会确立社会主义市场经济体制一样，同样是影响中国未来十年发展的纲领性文件。
　　
　　责任编辑：林樾
　　〔作者简介〕易宪容，中国社会科学院金融研究所研究员、博士生研究生导师。