付子堂陈建华：运用法治思维和法治方式推动全面深化改革

　　
　　党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。建设法治中国，是完善和发展中国特色社会主义制度的基本内容；依法治国是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本要求和基本方式。只有运用法治思维和法治方式推动全面深化改革，才能更好地实现全面深化改革这一总目标。
　　法治思维强调思想转变，突出党对法治的理念态度，在思想层面对全面深化改革提出了明确要求；法治方式是行为准则，在操作执行层面对全面深化改革提出了明确要求。
　　运用法治思维和法治方式推动全面深化改革，应该处理好以下三方面的问题：全面深化改革要进一步维护宪法法律权威；全面深化改革要依法而行；全面深化改革的成果要用法律制度加以巩固。
　　一、全面深化改革要进一步维护宪法法律权威
　　宪法法律权威，就是指法律在整个社会调整机制和全部社会规范体系中居于主导地位，坚守法律面前人人平等原则，任何组织、任何政党都要在宪法和法律的范围内活动，任何人都没有超越宪法和法律的特权。宪法法律是最高的权威，维护宪法法律权威也是法治国家的基本要求。
　　在2011年全国两会期间，十一届全国人大常委会委员长吴邦国宣布，一个立足中国国情和实际，适应改革开放和社会主义现代化建设需要，集中体现党和人民意志的以宪法为统帅、以多个法律部门的法律为主干，分为法律、行政法规、地方性法规等多个层次的中国特色社会主义法律体系已经形成。中国特色社会主义法律体系的形成，标志着我国已经步入了全面有法可依的新时代。
　　全面深化改革要维护宪法法律权威，要求在改革过程中，坚持法律在调制机制和全部社会规范体系中居于主导和至上地位。在改革过程中，应避免以政策、道德、习俗等调整手段或其他社会规范冲击或代替法律，避免以个别领导的价值判断来代替法律的价值判断。
　　全面深化改革要维护宪法法律权威，要求社会主体的一切行为都要以宪法法律为基本准绳。它不但要求国家机关和公职人员严格依法办事，执法必严，违法必究，更要求执政党的行为必须依据宪法法律，而不允许凌驾于宪法法律之上。对于社会公众来说，要自觉地认同和崇尚宪法法律，并外化为积极主动的实际行为。而对于以中国共产党领导的全面深化改革，就应当以宪法法律为最高权威；进行改革的实践探索，不得违背宪法法律的基本原则和精神。
　　全面深化改革要维护宪法法律权威，要求社会成员尊重、信赖和崇尚宪法法律。在改革实践中，应当遵从宪法法律所确定的基本原则，实现由应然法治到实然法治的跨越。如果在改革过程中，宪法法律失去权威，由立法机关制定的具有普遍约束力的宪法法律就成为一纸空文，形同虚设。当宪法法律形同虚设时，建立法治中国的目标也就只能是空中楼阁，全面深化改革也将无从谈起。
　　改革的核心是制度建设和制度创新。制度建设贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设各方面及其各领域、各环节。在全面深化改革阶段，应对制度建设的内容是否做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究进行总结和梳理。无法可依的，应按轻重缓急，拿出加强立法的路线图和时间表；有法可依的，应梳理出如何进一步做到有法必依、执法必严、违法必究，同样按轻重缓急，拿出加强执法、司法的路线图和时间表。正如习近平总书记2012年12月4日在纪念现行宪法公布施行30周年大会上讲话中所指出的，就是把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道，实行有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，维护社会公平正义，实现国家和社会生活制度化、法制化。
　　因此，全面深化改革需要提高各级领导干部运用法治思维和法治方式做好工作的能力，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。
　　全面深化改革需要深入开展法制宣传教育，让宪法法律深入人心，在全社会形成学法、尊法、守法、用法的良好氛围。只有坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，才能不断开创建设法治中国的新局面。
　　二、全面深化改革要依法而行
　　加快发展社会主义市场经济，使市场在资源配置中起决定性作用，要求改革必须依法进行。市场经济强调的是市场在资源配置中的决定性作用，进行社会主义市场经济建设，必须规范政府行为，减少政府对经济活动的干预，实现市场主体自主决策、分散决策；必须保护财产权利与人身自由，保证市场主体平等地位，实现公平竞争；必须贯彻诚实信用原则，降低交易成本；必须严格执法、公正司法，有效解决争议，维护市场秩序。法治的规范性与权威性，可以有效规范与制约政府行为，防止权力被滥用，可以使全社会养成遵纪守法的良好社会风气，维护市场秩序与社会秩序。法治保护权利与自由的基本价值，与市场经济自由交换的内在要求高度契合，能够使两者相互促进，共同推动社会发展。
　　市场经济本质上是法治经济，或者说是法治的市场经济。没有法治保障，市场经济难以持续发展；没有市场经济作为基础，法治也会因为缺少内在的价值和灵魂而很难确立权威。
　　改革自身需要法治保障，要求改革必须依法进行。今天的改革步入深水区，社会转型、矛盾日益凸显，多年遗留下来的经济与社会发展中积累的问题大多触及深层矛盾和冲突。只有依法而行的改革才能更大凝聚改革共识，更顺利解决改革过程中的矛盾和问题，有助于改革突破旧体制、旧习惯、旧利益格局的束缚。
　　改革者需要法治保障，要求改革必须依法进行。如果没有用法治思维和法治方式推进改革，没有依法改革，改革者的命运以及对改革的评价，将存在很大的不确定因素。容易使我们的改革者在拥有勇于探索、先行先试、勇于担当的精神的同时，面临着巨大的法律风险和政治风险。依法进行改革就能为改革者提供法治保障，并规范改革行为，进而更好地激励改革者大胆创新。按照宪法和法律的规定来规范改革者的行为，限制改革者的权力，这实际上是建设法治中国的目标，和依法治国基本方略在改革领域中的反映。
　　党的十八大以来，在运用法治思维和法治方式处理深化改革问题上，以及在全面深化改革依法而行方面，已经做出很好的典范。2013年8月31日第十二届全国人大常委会第四次会议通过《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区内暂时调整实施有关法律规定的行政审批的决定》，这是国家权力机关以法治思维和法治方式推动新形势下深化改革的一项重大立法实践。这次通过全国人大常委会的立法授权，进行上海自由贸易区的改革，是以法治思维和法治方式促改革的一次生动演绎。
　　改革要依法进行，首先，改革的决策和行动必须符合法治思维和法治方式的要求，必须讲究正当程序，决不可牺牲法治理念，决不可违背宪法法律基本原则。其次，改革的主持人也要依法行事，自觉接受法律的监督，存敬畏法律之心。正如张德江委员长在主持十二届全国人大常委会党组学习贯彻党的十八届三中全会精神时指出的：要完善中国特色社会主义法律体系，加强立法工作，坚持科学立法、民主立法，提高立法质量，依据改革举措，结合立法规划和立法工作计划，需要修改的法律按照程序及时修改，使重大改革于法有据、有序进行，需要得到法律授权的重要改革举措，要按法律程序进行。
　　三、全面深化改革的成果要及时用法律制度加以巩固
　　马克思曾指出：社会不是以法律为基础，那是法学家的幻想。相反，法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的，由一定的物质生产方式所产生的利益需要的表现，而不是单个人的恣意横行。法律作为上层建筑，根植并受制于特定历史时期的经济基础。当今中国的法律与改革开放相伴而生、相伴而行、相互促进。一方面，形成中国特色社会主义法律体系，是改革开放和现代化建设顺利进行的内在要求，是在深入总结改革开放和现代化建设丰富实践经验基础上进行的；另一方面，改革为法治建设提供了丰富的实践基础、内在需求和动力，法治建设的不断完善也对深化改革和社会主义现代化建设提供了良好的法治环境，发挥了积极的巩固、规范、引导、保障和促进作用。
　　习近平总书记强调，实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。从法律自身发展的规律来看，法律是实践经验的总结，实践没有止境，法律制度需要与时俱进。法治建设妥善处理了法律稳定性和改革变动性的关系，既反映和肯定了改革开放和现代化建设的成功做法，又为改革开放和现代化建设进一步发展预留了空间。法律在立、改、废不断循环往复、螺旋式上升的动态过程中，对经济与社会发展起到引领和推动作用。
　　从深化改革的成果的巩固方面，要把成熟的改革成果和成功经验及时总结提升，以法律的形式固定下来。通过改革解决法律规定中不合理的问题，通过修改法律再纳入法律里面，在面上推开，进一步减少工作的随意性，增强规范性，保证公开性，为落实改革要求提供法制保障。
　　各级权力机关和人民政府及其部门应当主动作为，积极履行法律、法规赋予的职责，努力推进全面深化改革。对于一些改革措施，法律、法规和国家政策未规定的事项，可以在职权范围内作出规定和立法。法律、法规、规章及国家政策未规定的事项，鼓励公民、法人和其他组织积极开展创新。涉及国家事权的改革事项，地方各级人民政府及其部门应当争取参与国家改革创新试点。属于国家事权，但根据本地区经济社会发展实际，需要先行先试的，地方政府有关部门应当积极与国家有关部门沟通。改革举措需要制定、修改、废止、解释地方性法规或者规章予以支撑与保障的，有权机关应当及时启动相关的立法程序。改革创新工作确需在相关地方性法规、规章修改、废止之前先行先试的，应当提请有权部门和机关批准。如果这些改革举措取得了成熟的改革成果和成功经验，应当根据地方事权和国家事权进行总结和立法，从制度上保证改革举措与法律、法规、规章的立、改、废同步推进，确保全面深化改革与法治中国建设齐头并进，互为促进。
　　全面深化改革，必须坚持法治原则，必须维护宪法法律权威，必须运用法治思维和法治方式。要充分运用国家法律资源，充分发挥法治对改革的引领与推动作用，充分激发各级政府在法定的职责范围内深化改革的积极性、主动性、创造性，正确处理好敢闯敢试与依法改革之间的关系，力求将全面深化改革的内在要求与法治中国建设有机结合起来。正如党的十八届三中全会《决定》所要求的，要坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。
　　作者简介：付子堂，西南政法大学校长；陈建华，西南政法大学博士研究生。来源：红旗文稿。