田飞龙：财产申报如何应对“掖着不说”

　　官员财产申报历来被视为反腐利器，也是我国打造反腐“制度之笼”的重要着力点。2014年元旦，一批新规照例实施，其中海外资产申报的规定引起关注，被认为是中国启动海外反腐的关键举措。
　　新规来源于《国际收支统计申报办法》新增的第13条，要求居民个人按照外汇管理规定申报海外资产状况。该条一般性地规定居民个人的申报义务，以形成国家外汇管理的常规数据。对于非公职人员，此类申报仅具有配合国家外汇管理与经济普查的意义。但是，这些数据却有着巨大的反腐价值。
　　几乎与该新规同步，中组部印发了《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》，强化了对领导干部海外资产状况的申报要求。该通知属于党内规范性文件，在“党管干部”原则下可覆盖绝大部分握有实权的公职人员。在申报事项上，该通知明确规定了如下内容：子女移居国（境）外、从业、个人收入、房产、投资等。这样，行政法规修订与党内规范性文件要求紧密配合，就构成了官员财产申报的更加严密的“制度之笼”。
　　这一组合规定具有极强的反腐针对性。随着国内法网的严密化，腐败官员无论是人身还是财产都很难得到体制本身的稳固保护，于是出现了大量的以家庭有计划移民和腐败所得秘密转移境外为主要特征的“裸官”现象，甚至出现了操作此类人身与财产转移的服务管道。古语云，有恒产者有恒心。在官员们的主要财产和家庭成员悉数外移的背景下，他们行使公权力的公共责任感和忌惮意识更加缺乏保障，更加没有底线。而巨量的腐败资产外逃将造成国家与人民利益的极大损害，因为这些污名资产必然来源于非法行为，并催生了一系列以侵害职务廉洁性和公共利益为目标的腐败行为。可以说，这些腐败资产就是对国家和人民犯罪的非法所得，我国的反腐法制有责任对此加以严密防范和追讨。
　　中组部通知的最大亮点在于确立了较为完备的法律责任体系，以便实现预防和惩治相结合的目标。对官员的个人申报，该通知规定了抽查核实机制并根据核实结果采取了如下的法律责任梯次配置：第一，一般性行政责任，即对于对无正当理由不按时报告、不如实报告或隐瞒不报的，根据情节轻重，给予批评教育、限期改正、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评或者调离岗位、免职等处理；第二，党内纪律处分，即构成违纪的，依照有关规定给予纪律处分；第三，限制晋升责任，即对于不如实填报或隐瞒不报的，组织部门将不列入考查提拔范围；第四，情节严重的将正式立案，甚至移送司法机关办理，追究刑事责任。
　　对于干部廉洁性管理而言，限制晋升的责任并不比其他类型的责任轻，因为“官运”是官员成就和利益的主要保障，特别是在竞争激烈的中国官场，与年龄挂钩的晋升压力巨大，不进则退。该通知同时规定对拟提拔干部进行重点核查，这相当于对干部的财产事项进行完全的背景调查与污点排除。这一反腐思路非常重要，可以在干部成长过程中及时发现和解决问题，在干部选拔上真正做到“良币驱逐劣币”，使清廉有为的官员获得充分的晋升与服务人民的机会，有效堵截腐败分子的“官运”和“财运”。
　　当然，所有这一切反腐组合拳是否奏效，关键不在于干部个人的道德自觉，而在于相关执法机关依法调查与问责的能力和力度。从完整的法治反腐逻辑来看，申报在制度功能上只是对官员的一种远程威慑，主要效用在于敲山震虎，给腐败边缘的官员以及时提醒甚至悔过自新的机会。然而，仅仅依赖官员的主动申报显然不够，官员在心理上也会充分动用“理性人”思维，进行各种复杂的申报与反申报博弈。官员最终的海外财产申报方案一定是其个人综合分析执法机关已掌握数据和反腐力度的情况下作出的最优化选择。
　　反腐法制的重点则在于如何在制度上回应官员们的“理性”申报？需要考虑：
　　第一，强化执法机关的调查能力和数据整合能力，建立官员财产“大数据”体系。以“数据”之大逼迫官员如实申报并主动管理自身的腐败行为风险，更加理性地主动“不腐”。为此需要打通涉及官员财产数据管理的不同统计系统之间的体制性隔离。职业反腐机构不仅需要外汇部门的海外资产数据，也需要国内房产管理部门、金融管理部门等重要数据系统的完整数据，将反腐牢牢建立在财产“大数据”的基础之上。为此需要党内法规和国家法律进一步对反腐机构进行“赋权”。
　　第二，财产申报与公开相结合。申报与抽查机制还只是体制内的常规程序，由于体制本身的局限，其反腐效果有限。为了形成最大化的反腐线索体系和威慑力，应在加强申报的同时加强公开机制建设，引入社会监督，建立更加健全的“阳光反腐”体系。
　　（本文原载《法制晚报》2014年1月3日，发表时略有删节，作者系北航高研院讲师，法学博士）