沈海平：中国基层司法机构的改革现实

　　
　　【编者按】：2013年是改革之年，伴随诸多经济领域改革启动的，还有司法改革。而十八届三中全会确定的推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度被视为推动中国司法改革，实现独立司法的重要一步。但中国基层的法院、检察院和司法工作人员对这一改革举措如何看？现实何在？FT中文网邀请与基层的司法人员有诸多交流的中国国家检察官学院副教授沈海平撰文，希望能够在众多或理论、或宏观的讨论中提供一个现实问题的观察视角，本文作为FT中文网中国年度报告的一篇，希望能够为公众提供更多的2013中国观察视角。
　　近年来，有关司法改革的话题一直占据中国社会舆论场的中心。特别是随着官方和民间对于法治形成日益广泛的共识和诉求，而作为实现法治的桥梁和基石的司法却因有欠公正与公信而招致人们越来越多的不满，由此对于改革现行司法体制、制度的呼声也日趋强烈。
　　即使是身处这一体制中的司法官员也觉得沉疴日深，非改不可，因此由两高主导的对审判制度、检察制度进行的自我改革一直在不间断的进行。但是这类改革基本是在不触及体制的情况下对具体工作机制和程序的修修补补，因而一直成效不彰，问题依然如故。
　　这一切终于随着中共十八届三中全会的召开而迎来重大转机。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）就司法体制改革作出了历史性突破，包括改革司法管理体制、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度等各方面，其中最受瞩目的当属推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。这一改革正面回应了多年来学界及社会舆论要求司法去地方化的呼声，获得一致的赞誉和好评。
　　《决定》出台后，就司法体制改革的内容，各界人士纷纷进行了解读。在一片喝彩过后，更多理性思考也开始浮出水面。人们关注的是：改革能在多大程度上达到预期的效果？我们的物质条件、人员素质、思想观念、社会环境等是否有足够的准备来适应司法体制的重大调整和转变？还有多少支撑新体制运行的微观机制、制度问题需要我们去破解和设计？
　　
　　司法独立：地方两院尚未做好准备
　　司法权最基本的性格（也是其本质要求）就是独立性，没有独立就不可能有公正和公信。因此，多年来司法改革的总方向就是加强司法权行使的独立性，只是此前一直未获实质性突破。
　　在中国的语境下，制约司法权独立性的主要是两大因素：一是司法地方化，一是司法行政化，其中犹以地方化为甚。因为地方法院、检察院的人财物一直受控于地方党政部门，因此长期以来人们在观念上将其视为地方党政机关统辖的一个下属部门，与其它政府组成部门无异。在办案过程中，遵从地方党政领导的意志成为法官、检察官几乎唯一的选择。即使地方党政领导并不刻意干预法院、检察院办案，制度上的利益共同体也使法院、检察院在办案过程中本能地偏袒和维护地方利益。这不仅有违司法公正，也使国家统一的法制遭到阉割。
　　《决定》的出台终于切断了省以下法院、检察院与地方行政区域利益勾连的脐带，使法官、检察官可以无后顾之忧地行使司法职权，从而朝向司法权行使的独立和公正迈出了实质的一步。然而，情况也许并不像人们想象的那样自然而然，因为现实的利益博弈比理论的逻辑要复杂得多。
　　笔者接触的一位地方检察官就表达了如下观点：法院、检察院独立于地方后，确实有很多利好，一是来自党政机关的直接干预确实会减少，二是两院（尤其是欠发达地区的两院）可能获得比现在更好的物质保障。但是，这并不能完全切断两院与地方的利益联系。首先，两院在日常事务（如基本建设、水电消费等）管理中，不可能不与地方政府打交道；其次，法官、检察官并非独行侠，他们的家庭成员还需要在地方生活、学习、就业、工作，这种与地方千丝万缕的利益联系不可能对法官、检察官的司法行为完全无影响。可以说，行政权是强大的，只要你还在他的地盘上，就不可能摆脱他的控制和影响。
　　据近期出版的《南方周末》报道，其实地方法院、检察院并不像人们想象的那样渴望独立，这除了法官、检察官与地方难以割断的利益联系外，也包括在司法工作中两院对于地方政府的倚靠。
　　比如有人到法院闹事，在传统体制下，政府会马上派公安介入，以消除不稳定因素。但是一旦法院从地方脱离，地方政府可能再也不会反应迅速，而可能不闻不问。又如，很多案件仅靠法院强制性判决并不能彻底了断，当事人会继续上访，而通过调解，并由政府协调民政、税务等部门为当事人提供救济、减免税等措施可以更有效地化解矛盾。但法院脱离地方后，政府可能不会再提供此类支持。一位基层法院院长就直白地说：独立的身份是和独立的责任联系在一起的。在我们法院现在还不具备足够多的资源和权威时，我们是不希望独立的。从责任的角度讲，就是不希望独立承担责任。有学者指出，多年来，地方司法机关与地方政府已建立起互相服务、互相利用的共处模式，这种模式很难一朝打破，地方司法机关显然还没有作好在没有地方党政支持下独自面对各种社会矛盾和问题的心理准备。
　　
　　有所保留的司法改革是否会行政化代替地方化？
　　司法权是中央事权，原则上应由中央对全国法院、检察院进行统一管理，提供统一保障。但是由于现实的国情所决定，《决定》采取了折衷的办法，即由各省统管本省法院、检察院的人财物事项。这种有所保留的改革在实施过程中还存在一些问题需要面对：
　　一是人的问题，也就是法官、检察官的组织管理问题。现在很多地方的法官、检察官对自己的身份定位表达了关注。按现行法院组织法、检察院组织法，地方各级法院院长、审判员、检察院检察长、检察员均由本级人大选举、任免；地方各级法院、检察院须向本级人大报告工作。改革后，地方法院院长、审判员、检察院检察长、检察员究竟通过何种程序，由谁来提名，谁来任命；地方法院、检察院是否还须向地方人大报告工作，显然这涉及复杂的宪法体制变更问题。
　　二是财的问题。按照《决定》规定，改革后，地方各级人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。问题是，省级财政是否有足够财力来保障全省法院、检察院的经费需求，其财源从何而来，这是地方法官、检察官比较关心的问题。显然，如果不改变现有的财政税收体制，由省级财政独立承担新增的法检经费需求，是不现实的。因此，改革后省以下地方财政可能仍须分担一定比例的法检经费，而这涉及财税体制改革和中央、省及地方复杂的利益博弈。另外，经费的分配也是问题。在同一省区内，发达地区和欠发达地区的人均收入、消费水平是不一样的，因此全省法院、检察院不可能适用统一的经费分配标准。但是何种差额标准是合理的，也是个复杂的问题。
　　三是管理模式的问题。法院、检察院实行省级垂直管理以后，在省级层面，如何对全省法院、检察院实行管理，是由省高级法院管理全省各级法院事务、省检察院管理全省各级检察院事务，还是设置统一的省级司法行政事务管理机构，尚不清楚。目前看来，实行第一种管理模式的可能性最大。若果如此，就法院系统而言，是否会加强省级法院对地方各级法院的行政控制，强化法院系统内部的行政化，从而影响下级法院及法官的独立性？以行政化替代地方化，将完全有违司法改革的初衷。
　　四是是否会出现省级的司法地方化？地方法院、检察院实行省级统管以后，各省成为独立的司法单元，由此可能形成省内自控体系。各省法院、检察院可能奉行省级本位主义，对跨省民商事案件，做出维护本省区利益的裁判。还有地方法官、检察官表示，今后不排除省级党政部门出于本省维稳的需要而对法院、检察院施加压力。
　　因此，省级的司法地方化仍然值得我们警惕。
　　
　　司法独立与公信力困局
　　尽管由《决定》推动的司法体制改革并非一步到位的改革，而是有所保留和折衷，而且新的司法体制还有很多细节问题有待我们去破解，但是我们仍然必须充分认识到这次改革的巨大意义，因为它毕竟在实现司法的独立性方面迈出了实质的一步。确保法院、检察院依法独立公正行使审判权、检察权是一个宪法原则，在中央文件中也屡被强调，但是由于缺乏具体的制度、机制作保障，这一原则实际上是被架空的，而《决定》则是中央首次将确保司法权独立行使的原则转变为制度化实践。
　　自从中共十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家这一治国方略以来，虽然从官方意识形态到社会舆论，法治理念已经深入人心，法治实践也取得了很大进展，但是与人们的理想预期仍然相距甚远，在政治、经济、社会生活中，各种非法治的观念和现象仍大量存在：公共权力不受节制，滥权渎职；官员贪腐；市场经济领域乱象纷呈；社会矛盾、冲突加剧，等等。这一切充分反映出中国的法治水平还很不高，而法治不彰的根源就在于还没有建立一个独立、公正、权威、高效的司法体制。
　　司法既不能约束公共权力的贪腐和滥用，保障公民的合法权利，也不能为社会矛盾纠纷提供有效的、具有公信力的解决机制，建构公正、有序的社会秩序。正因如此，深化司法体制改革，建设一个公正权威、运作高效的司法体系，就成为全社会的广泛共识。
　　司法要发挥化解矛盾、定分止争的功能，履行好推进法治、臻于善治的使命，就必须具有公信，公信是司法的生命。现实中很多普通的刑民案件，之所以被舆论放大为影响性个案，背后折射出民间对司法的不信任。因为不信任司法，人们在有了矛盾和诉求后，往往诉诸法外的解决措施（如信访、闹事等），从而严重妨碍了法治秩序的建立。
　　司法的公信来自公正，而公正来自独立，因此司法改革的关键问题在于保障司法权行使的独立性。《决定》的实行为司法权的独立性提供了坚实的基础和保障，相信对中国法治的发展也必将产生重大而积极的影响。当然司法改革并不能止于《决定》，要在中国建立一个优良的、足以支撑法治运行的司法体系，依然任重道远。