王贵松：我国食安员制度设计仍待完善

　　以法律的形式设置某一特定职位，向来都不只是一个人员的配备，而应是一个体系化的制度设计。食品安全管理人员（以下简称为“食安员”）就是如此，如果不循着体系化的制度要求进行设计，食安员将形同虚设。
　　本着安全生产经营的理念，我国2009年制定《食品安全法》时首次引入了食安员制度，着力加强企业内部的安全管理组织建设。《食品安全法》第32条规定：“食品生产经营企业应当建立健全本单位的食品安全管理制度，加强对职工食品安全知识的培训，配备专职或者兼职食品安全管理人员，做好对所生产经营食品的检验工作，依法从事食品生产经营活动。”很显然，食安员是作为企业内部安全管理的一环来设计的。《食品安全法》第27条还要求食品生产经营应具有食品安全专业技术人员、管理人员和保证食品安全的规章制度。设置特定的安全管理组织看似增添了企业的负担，但并没有直接安排企业的人事。这是企业长效治理的必要手段，符合企业自身的利益。法律认识到了该制度的重要性，体现了企业的“组织化安全保障”的思想，但对于食安员如何产生、如何设置、职责和地位等却均无规定。这一制度的设计尚处于摸索阶段。
　　为强化食品安全管理人员的职业素质，国务院法制办《中华人民共和国食品安全法（修订草案送审稿）》（以下简称为《送审稿》）提出，国家建立食品安全管理人员职业资格制度。食品生产经营者应当按照国家有关规定配备专职或者兼职食品安全管理人员（第35条）。同时还要求食品生产经营企业设立食品安全管理机构，明确分管负责人（第34条）。《送审稿》的这一规定可以说是现行《食品安全法》第32条规定的升级版，不仅明确要求对食安员施行职业资格制度，还将配备食安员的主体从“食品生产经营企业”扩大到所有的“食品生产经营者”，同时要求“食品生产经营企业”建立“食品安全管理机构”。但这一规定仍显简陋，对于食安员的定位等仍有诸多空间亟待填补。
　　食安员的定位
　　食安员制度的基本定位应当是企业内部的自我规制，是国家监督的补充。食安员具有三重身份，其一是企业的员工，其二是生产经营的安全管理员，其三是生产经营的安全监督员。食安员应当定位于企业内的高级管理层，是企业中除企业负责人以外的安全管理最高责任人。食安员并非行政机关的派出机构，而是企业组织的内部机关。食安员作为企业的员工之一，地位不宜高过企业的负责人；作为企业的食品安全管理和监督者，地位也不宜过低。对于食品生产经营企业，还存在着一个食安员与可能的“食品安全管理机构”之间的关系。食安员应当是企业的食品安全管理机构的当然成员。该机构以委员会制为宜，食安员并不是受该机构的领导，而是与其他成员一样享有同等的权力。
　　食安员的资格
　　食安员作为专业的食品安全管理人士，应当具备一定的资格。只有经过培训，获得资格证书后，才能担任食安员。虽然简政放权、放松规制是目前中国社会的主要需求，但这并不等于说不需要在必要的领域加强规制。职业资格制度应以法律或法规的形式予以明确。食安员在获得相应资格后，由企业聘请或任命，两者的关系由劳动合同形成。
　　配备食安员的法定义务
　　毋庸置疑，营业者是企业安全管理的最高责任人。但伴随着食品生产经营的大规模化，很难期待生产经营者把握经营现场的安全管理状况，并给出适当的监督指导，而且生产经营者的生产经营方针（削减安全管理成本等）也可能产生与食安员执行职务相反的事态，所以专职的食安员有其存在的必要性。大型企业对其每一个工厂必须至少配备一名专职的食安员，小型的工厂才能是兼职。《食品安全法》第32条的“专职或兼职”应当作这种解释，而非任由企业随意选择、敷衍了事。对于企业配备食安员的法定义务，可以有两种选择，要么作为其生产经营许可的条件之一，没有配备者不予许可；要么作为违法生产经营的情形之一，没有配备者予以行政处罚（吊销许可或责令停产停业等）。这一点应当通过法律或行政法规予以明确。目前，《食品安全法》既没有相应的罚则，在是否作为许可条件之一上也态度模糊。《送审稿》采取了行政处罚的后一种做法（第113条第1项）。
　　食安员的职责
　　食安员的职责大致包括监督管理和建议两个方面。食品安全的监督管理，包括组织食品安全知识培训、对从业人员进行健康管理、检查生产经营是否符合安全规范、及时制止违规行为等。企业从业人员应当接受食安员的监督，而不得干涉、阻挠食安员履行职责。食安员对检查中发现的不符合食品安全要求的行为，有权向生产经营者提出处理建议。这里需要明确的是，食安员向企业负责人报告，而非政府监管部门。因为食安员并非监管部门的派出机构，而是企业内部的组织。如果向监管部门报告，则容易产生食安员与企业之间的对立关系。食安员可以就生产经营的安全问题以书面形式向企业负责人提供建议，以便事后的责任认定和追究。企业负责人作为企业的最高领导者，自然有权不接受其建议。但如果企业对食安员的建议不予回应或回应明显不合理，导致事故发生的，国家可从重处罚。如果食安员怠于履行监管职责，国家可以予以处罚，可以要求企业解除其职务（但不是要求解聘），更换新的食安员。如果这样规定，那么在确保食品安全的同时，既可以在一定程度上保证食安员的管理和建议得到尊重，另一方面又维护了企业的经营自由。
　　对于食安员是否负有事故报告的义务，个别省份作出了肯定的尝试。为了防止事故扩大，查清事故原因，现行《食品安全法》第71条规定：“发生食品安全事故的单位应当立即予以处置，防止事故扩大。事故发生单位和接收病人进行治疗的单位应当及时向事故发生地县级卫生行政部门报告。”由食安员具体负责本单位的事故报告义务未尝不可，落实到人也有助于报告义务的履行。但这里需要注意区分的是，负有报告义务的内容是食品安全事故。如果食安员发现的是本单位违法违规行为或者重大的食品安全隐患，则并非报告义务的内容。食安员在提出整改意见后，所在单位拒不改正的，有权向监管部门反映或举报。向监管部门反映或举报，是食安员的权利，而非义务。食安员并非监管部门的派出机构和延伸之手，如果将隐患报告作为食安员的义务，则可能形成企业与作为企业员工的食安员之间的对立关系，进而可能使食安员在企业的管理中被边缘化。
　　所以总体而言，食安员的制度设计需要在企业的经营自由、内部关系和谐与食品安全法律责任之间进行合理的协调，从组织的角度着力改善企业内部的安全管理。
　　王贵松，法学博士、中国人民大学法学院副教授。
　　来源：《中国食品报》2013年11月27日，第3版。