姚轩鸽：《预算法》优劣评价标准探析兼论现行《预算法》的主要缺

　　〔内容提要〕本文认为，《预算法》优劣核心评价标准由“增减全社会与每个国民福祉总量的终极标准”、“人道自由的最高标准”与“公正平等的根本标准”三个构成。以此观之，现行《预算法》存在诸多缺陷，其修订面临的主要任务在于：重视和明确《预算法》修订的终极目的，充分尊重国民的权利主体地位，进一步扩大民意基础，坚决淡化官员主导色彩，切实强化预算权力监督与问责机制，积极探索协商预算机制。
　　〔关键词〕预算法；评价；标准；任务
　　2006年，我国《预算法》修订就被列入当年立法计划的一类项目，然而至今虽已过了7年，仍然执行的是1994年第八届全国人民代表大会第二次会议通过的《预算法》。人们不禁要问：《预算法》修订何以如此艰难？！原因可能很多，但笔者以为，《预算法》优劣评价标准共识的缺失应是最重要的原因之一。固然，预算法优劣评价标准可能充满主观性、相对性与特殊性，但这只是说明对《预算法》的优劣评价是自由的，并不能因此而否认《预算法》评价及其标准的普遍性、绝对性与客观性。《预算法》优劣评价标准既具有主观性、相对性与特殊性，也具备普遍性、绝对性与客观性。前者使得《预算法》的优劣评价成为可能，后者使得《预算法》的优劣评价成为必须。因此，本文尝试探讨《预算法》的优劣评价标准，以期能为优良《预算法》的制订及其修订提供有益的参考。
　　一、“预算法”的内涵
　　作为“法”，“预算法”也是一种权力性规范体系，是一种预算主体“应该且必须”如何“预算”的权力性规范体系。关于“预算法”的定义，当下学界大多认为：“预算法，是调整在国家进行预算资金的筹集、分配、使用和管理过程中发生的经济关系的法律规范的总称。”〔1〕“预算法是调整预算关系的法律规范的总称，是财政法的重要组成部分。所谓预算关系是指在国家预算收入、支出和进行预算管理过程中产生的经济关系。”〔2〕也有学者认为，“预算是经法定程序批准的国家机关和社会组织在一定期间（年、季、月等）的收支计划。预算法是调整预算关系的法律规范的统一体，是财政法的重要组成部分〔3〕。预算法有广义和狭义之分，狭义的预算法是指国家权力机关制定的一部作为国家财政和预算基本法的法律；广义的预算法是指各种调整国家预算关系的法律规范，也即调整国家在预算资金的筹集和取得、使用和分配、监督和管理等过程中发生的社会关系的法律规范的总称。〔4〕
　　问题是，上述关于预算法的界定存在一个共同的缺陷：没有触及预算法的本质特征，仅仅是一种关于预算表层关系的描述性界定。笔者认为，“预算法”是指国民与国家之间就供给的公共产品质量与数量缔结的“应该且必须如何”的权力性规范体系法定契约，就是国民与国家就最重要的利害关系公共产品生产供给的品质与数量缔结的法定契约。其核心在于提醒、督促、保证国家提供优质、合意、足量的公共产品，终极目的是为了满足全社会和每个国民的公共需求，增进他们福祉总量。而先前纳税者交的税款，就是用来交换这些由国家或政府生产的公共产品之价款。事实上，惟有彻底完成了公共产品的供求与交换，国民与国家之间权利与义务的交换才能形成“闭环”。如此看，预算法调整“在国家进行预算资金的筹集、分配、使用和管理过程中发生的经济关系”，不过是预算的一种具体目的、表层现象，而根本目的则是为了保证国家提供的公共产品优质、合意、足量。当然，要保证国家提供的公共产品优质、合意、足量，作为国民与国家之间的法定契约预算法，其权利主体就应该明确，约因清楚，而且是经过契约双方自愿同意的。无疑，预算法的权利主体是国民与国家，约因是公共产品的质量与数量，而且，这个契约是国民与国家都同意的，根本说来是国民同意的。因为国家由人口、土地及政府及其组织构成。当然，同意是有本质区别的，有自由的心甘情愿的同意，也有被强制的被迫的同意。显然，唯有在自由、心甘情愿同意下缔结的预算法是最公正最平等的。相反，在被强制、被迫条件下缔结的预算法则是不公正不平等的。
　　质言之，预算法的本质在于如何保证国家如何提供优质、合意、足量的公共产品，以便最大限度地增进全社会与每个国民的福祉总量。而预算资金的筹集、分配、使用和管理，无非是为了能够确保高效率地生产国民合意的公共产品。可见，预算法的主要规范对象是国家组织，即政府及其官员的预算行为，目的在于保证公共产品生产需求的资金使用效率，防止预算权力滥用对国民税款可能形成的浪费。
　　二、《预算法》优劣评价的终极标准
　　一部《预算法》究竟是优良的还是恶劣的，总归有一个最终的绝对的评价标准，这个标准无疑就是终极不准，就是统摄所有具体标准的标准，是在其它具体标准发生冲突，需要进行终极裁定时的标准。这个标准，只能看其增减全社会与每个国民福祉总量的大小与国民。
　　道理在于，预算法和其它法律一样，人类之所以要创设它，终极目的无非是为了自己利益的最大化。就预算法而言，国民让渡自己的一部分财富，就是为了换取他个人无力、不愿、不能生产，但却必须的公共产品，诸如安全、公共设施、制度等等。因此，哪种《预算法》能最大限度地满足他们的公共需要，能增进他们的福祉总量，哪种《预算法》无疑就越优良。无疑，增进福祉总量的国民越多，这种《预算法》就越优良；反之，这种《预算法》就越恶劣。一句话，能增进全体国民福祉总量的《预算法》最优，能增进大多数国民福祉总量的《预算法》次优，仅能增进少数国民福祉总量的《预算法》次差，仅能增进一个国民福祉总量的《预算法》最差。
　　但在实际运用中，这一“增减每个国民福祉总量”的终极总标准，通常具体为“不伤一人地增进最大多数人利益”的帕累托原则与“最大多数人的最大利益”原则。前者认为，在国民之间利益尚未发生根本性冲突、可以两全的情况下，不应伤害哪怕是一个人的利益而增进绝大多数人的利益。帕累托说：“我们看到，要取得一个集体的福利最大化，有两个问题待解决。如某些分配的标准为既定，我们就可以根据这些标准去考察哪些状态将给集体的各个人带来最大可能的福利。让我们来考虑任何一种特定状态，并设想作出一个与各种关系不相矛盾抵触的极小变动。假如这样做了，所有各个人的福利均增加了，显然这种新状态对他们每个人是更为有利；相反的，如各个人的福利均减少了，这就是不利。有些人的福利仍旧不变亦不影响这些结论。但是，另一方面，如这个小变动使一些人的福利增加，并使别人的福利减少，这就不能再说作此变动对整个社会为有利的。因此，我们把最大效用状态定义为：作出任何种微小的变动不可能使一切人的效用，除那些效用仍然不变者外，全都增加或全都减少的状态。”〔5〕就是说，如果哪一个《预算法》能不伤一人地增进所有国民的福祉总量，那这种《预算法》就是最优良的。当然，这只是一种理想，现实中这种最优预算法很少，几乎没有。但是，这并不影响帕累托标准是评价一种《预算法》优劣的终极分标准。事实上，这个标准，中国先秦时期的孟子早就说过：“王者之兵，行一不义，杀一无辜，而得天下，不为也。”〔6〕虽然说的是打仗，但道理是相同的。
　　这样，“最大多数人的最大利益”原则，也就只有在国民之间利益发生根本性冲突、不可以两全的情况下才能慎用。这个原则的最早发现者就是边沁，他说：“功利原则是一个当时由我、亦已由别人所用的名称，如上所述，是用来表示可以更明确、更具启发性地称之为‘最大幸福原则’的标准。”〔7〕“功利原则乃是这样一种原则：赞成或不赞成任何一种行为的根据，是该行为增进还是减少利益相关者之幸福。”〔8〕因此，边沁也认为：“法律本来应由有德性的冷静的监督者来执行，他们懂得如何将大多数人的行为集中到一点上，使它们只有一个相关的行为目的，即‘最大多数人的最大量幸福’。”〔9〕
　　同样，也只有在这种情景下，才能慎用“自我牺牲”的原则，并对为了公共利益受损失的国民，给予足量的补偿。但是，这种补偿仅仅限于经济损失的补偿。如果侵害的是国民的基本权利，也就是人权，经济利益则是无法补偿的。事实上，这也不是一些人，为了所谓的大多数国民利益而剥夺少数国民利益的理由与根据。况且，“自我牺牲”原则，必须是利益相关主题自愿遵从的，不是外界强迫的。
　　三、《预算法》优劣评价的最高标准
　　《预算法》优劣评价的终极标准告诉我们，《预算法》是为人而创设的，具体说是为一国国民创设的，其目的就是为了保证一国公共产品生产供应资金的高效，为了保证一国公共产品的品质与数量，进而增进全社会和每个国民的福祉总量。因此，合意性是衡量一个《预算法》优劣的最高标准。道理在于，如果政府辛辛苦苦生产了大批的公共产品，但却不是国民实际需要和渴望的，或者最渴求最需要的，无异于违背国民的意志，无异于浪费纳税者的财富。而这样的公共产品，无疑就是无效无用的。因此，即使在一些人看来这些公共产品品质多么优质，数量多么巨大，对绝大多数国民而言，还是意味着浪费。
　　毋庸讳言，合意性意味着给予国民最大的自由，也就是说，《预算法》不仅要把国民当人看，要“以人为本”，更要“使国民成为人”，要最大限度地体现尽可能多的国民的预算意志，有助于政府生产和提供符合大多数国民需求的公共产品，进而最大限度地增进全社会和每个国民的福祉总量。
　　把国民当人看意味着，不仅《预算法》的创设和修订要尊重每个国民的行为心理规律，而且要敬畏每个国民的公共产品需求与偏好，以全体国民、每个国民的预算意志为“最高标准”。“使国民成为人”则意味着，一切优良的《预算法》，都应该是经过每个国民或者其代表自我选择与同意的，因而也是有助于每个国民创造性潜能发挥的。这是因为，“自由是没有外在强制而能够按照自己的意志进行的活动”“自由是最深刻的人性需要，也是达成自我实现和社会进步的根本条件。”〔10〕正如汤因比所说：“没有最低限度的自由，人就不可能生存，正如没有最低限度的安全、公正和食物便不能生存一样。”〔11〕而且，自由是个性发展的必要条件，“自由能够给予个人的只是种种机会。”〔12〕“在一个进步的社会，对于自由的任何限制，都会减少可尝试事情之数量，从而降低社会进步的速度。”〔13〕一句话，“自由并不仅仅是许许多多价值中的一个，而是一切价值的根源。”〔14〕
　　因此，自由当然应该成为判定一个《预算法》优劣的最高标准。具体说，哪种《预算法》是以全体国人利益为根本的，能够最大限度地体现国民的预算意志，能够获得最多国民的认同和肯定，哪种《预算法》就越优良，就越能有助于国家生产和提供质优价廉的公共产品，就越能增进每个国民的福祉总量。否则，如果哪种《预算法》不是以全体国民的福祉为根本，仅仅是以少数国民的福祉为根本，就可能最大限度地消减全社会和每个国民的福祉总量，就不会获得最大多数国民的认同和肯定，哪种《预算法》也就越恶劣，越无助于国家生产质优价廉的公共产品，也就会消减大多数国民的福祉总量。质言之，自由体现着《预算法》的核心价值，是保证公共产品供需无缝对接的基本保障。没有自由，就可能供给与需求错位，就会产生巨大浪费，从而背离《预算法》增进全社会和每个国民福祉总量的终极目的。而且，自由是遏制预算特权最有力的工具。这是因为，《预算法》作为国民与国家之间就最重要的利害关系公共产品供给质量与数量的法定契约，缔约双方的同意和认可，是其必要条件。
　　具体而言，《预算法》作为国民与国家之间就最重要的利害关系公共产品供给质量与数量权利与义务的法定契约，预算权力的合法性、民意基础是保证国民与国家之间公共产品交换权利与义务平等分配的前提。或者说，如果预算权力不合法，国民与国家之间公共产品交换权利与义务的分配就不可能平等。问题或在于，在民主宪政尚未建立的社会，预算权力就不可能合法，不可能拥有广泛的民意基础。因此，严格说来，这个阶段的《预算法》就不可能是优良的，最多只是处于“次差”位阶。这样，《预算法》修订要么只能是一些枝节性的技术性的修修补补，要么只能期待实质性的通过政治体制改革来彻底解决。因此，就前者而言，国民与国家之间公共产品的交换，就仅仅是一种利益交换，谈不上严格意义上的权利与义务交换。因为，权利是权力保障下的利益索取，义务是权力保障下的利益奉献。权力不合法，仅是一种强力，何谈权利与义务。
　　需要强调的是，诸如程序公开、信息透明等等要求，
　　也都内涵于人道自由的原则与精神。或者说，判定一个《预算法》优劣的最高标准就是人道自由原则，就要看人道自由原则嵌入《预算法》的程度如何。换句话说，如果一部《预算法》真正奉行了自由人道精神，那它就是优良的，除非它越过了公正平等的“雷池”，伤害了其它国民的利益，消减了其它国民的福祉总量。当然，如果与终极标准发生冲突，就只能看其增减全社会和每个国民的福祉总量大小了。
　　四、《预算法》优劣评价的根本标准
　　《预算法》是国民与国家之间就最重要的利害关系公共产品供给质量与数量权利与义务的法定契约。无疑，国民与国家之间公共产品权利与义务的供求交换应该且必须公正，应该是一种平等的利害相交换。而且，国民与国家之间这种公共产品权利与义务供求交换的公正性与平等性，直接决定着《预算法》的基础与结构。
　　因为，正如罗尔斯所言：“正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会主要制度分配基本权利与义务。”〔15〕“公众的正义观乃是构成一个组织良好的人类联合体的基本宪章。”〔16〕亚当斯密也说：“社会存在的基础与其说是仁慈，毋宁说是公正。没有仁慈，社会固然处于一种令人不快的状态，却仍然能够存在；但是，不公正的盛行则必定使社会完全崩溃。仁慈是美化建筑物的装饰品而不是支撑它的地基，因而只要劝告就已足够而没有强制的必要。反之，公正是支撑整个大厦的主要支柱。如果去掉了这根柱子，人类社会这个巨大而广阔的建筑物必定会在一瞬间分崩离析。”〔17〕
　　《预算法》的公正性意味着，首先，国民与国家之间关于公共产品供求交换的权利与义务是平等的利害相交换。总体而言，国家生产提供给国民的公共产品性价比高，价格合理，产品品质高，数量充裕，而且也合国民的需求与偏好。国家的权利收税，小于或等于它的义务提供的公共产品；国家的义务等于国民的权利。具体说，通过《预算法》，国家能在预算资金的筹集、分配、使用和管理过程中，生产符合国民真实需求的公共产品，不仅数量足够，品质良好，而且国家提供的公共产品也符合国民的真实需求，既能满足大多数国民基本物质需求，有能满足大多数国民基本的社会性需求，还能满足大多数国民基本的精神性需求。
　　其次，国家提供的公共产品在国民之间分配时符合平等原则。既符合完全平等原则，可以满足全体国民的公共需求，也符合比例平等原则，可以满足不同国民的公共需求。毋庸置疑，完全平等原则是基本权利的分配原则，比例平等是非基本权利的分配原则。完全平等原则意味着，国家提供的公共产品首先要致力于满足国民生存和发展的必要的、起码的、最低的需要，也就是满足国民在政治、经济、思想等方面的基本的、起码的、最低的需要。这是因为，正如王海明先生所言：“每个人都应该完全平等地享有基本权利的依据乃在于：每个人都是缔结、创建社会的一个成员。因为，正如无数先哲所论，人是社会动物。脱离社会，人便无法生存。所以，每个人的一切利益，说到底，便都是社会给予的：社会对于每个人具有最高效用、最大价值。而社会又不过是每个人的结合，不过是每个人所结成的大集体。因此，每个人不论如何，只要他生活在社会中，便为他人做了一大贡献：缔结、创建社会。任何人的其他一切贡献皆基于此！因为若没有社会，任何人连生存都无法维持，又谈何贡献？没有社会，贝多芬能贡献命运交响曲、曹雪芹能写出红楼梦、瓦特能发明蒸汽机吗？”〔18〕因为，“社会并未白送给他什么。每个人都是社会的一个股东，从而有权支取股本。”〔19〕
　　比例平等原则意味着，国家提供的公共产品也要着眼于满足国民生存和发展的比较高级的需要，满足国民在政治、经济、思想等方面的比较高级的需要。具体说，每个国民因其贡献不平等而应享有相应不平等的非基本权利，即在政治、经济、思想等方面的比较高级的需要。亚里士多德说：“既然公正是平等，基于比例的平等就应是公正的。这种比例至少需要有四个因素，因为‘正如A对B，所以C对D。’例如，拥有量多的付税多，拥有量少的付税少，这就是比例；再有，劳作多的所得多，劳作少的所得少，这也是比例。”〔20〕因此，对公共产品的分配应该遵从比例平等原则。而且这种不平等的分配，应该完全依据贡献的不平等，只有这样，才可能使人们所享有的权利与自己所做出的贡献的比例达到平等。所以，罗尔斯认为，根据补偿原则，获利较多者还必须给较少者以相应的补偿权利。即一些在国民享受过多公共产品之时，还应该给予享受公共产品较少的国民以补偿。他说：“社会和经济的不平等，如财富和权力的不平等，只要其结果能给每个人特别是那些最少受益的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。”〔21〕
　　同时，就公共产品的供应方政府而言，由于中央与地方承担的责任不同，各地承担的责任也有差异，所以，同样需要按照完全平等原则与比例平等原则给予公正分配，不但是中央与地方的责权利分配应该公正，不同区域政府之间的责权利分配也应体现公正，平等分配。既能保证不同区域之间国民生存和发展的必要的、起码的、最低的需要能完全平等地满足，也就是能满足不同区域之间国民在政治、经济、思想等方面的基本的、起码的、最低的需要。在中央与地方之间的权利与义务分配上，也能符合公正原则，实现责权利的平衡。
　　当然，《预算法》优劣评级的具体标准还有很多，诸如公开性、透明性，以及诚信、节俭、限度等等，还有其它一些技术性的标准。无疑，这些标准也是有价值的，是任何一部完美精致优良的《预算法》不可或缺的。笔者只是认为，上述三个标准最为重要和根本，是判定一部《预算法》优劣的最为重要、最为根本的标准而已。
　　五、现行《预算法》存在的主要缺陷
　　研究《预算法》的优劣评价标准，既在于确立《预算法》优劣的评价体系，更在于为当下《预算法》修订确立主要的目标和任务。事实上，以此三个标准评价现行《预算法》修订方案，存在诸多缺陷与不足，这也就成为本次《预算法》修订应该确立和努力的主要目标与任务。
　　（一）忽视《预算法》修订的终极目的，将直接或具体目的等同于终极目的
　　《预算法》修正草案第一章总则第一条这样规定：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”不错，这些都是《预算法》修改的目的，问题是，如果这些原则与目的之间发生冲突时该如何取舍。如果能把“增进全社会和每个国民福祉总量”写进总则的话，则会“纲举目张”，而且，也打通了《预算法》与其本质之间的隔阂，可以彰显《预算法》是国民与国家之间就最重要的利害关系公共产品供给品质与数量缔结的法定契约之实质。预算法调整国家预算资金的筹集、分配、使用和管理过程中发生的经济关系，不过是其表象而已，其核心更在于如何为全社会和每个国民提供高品质、充裕足量合意的公共产品，进而增进全社会和每个国民的福祉总量。
　　如此观之，现行《预算法》及修正草案，显然忽视了“增进全社会和每个国民的福祉总量”这一终极目的，其结果只能使《预算法》沦落为政府内部管理资金的法规条例，从而远离《预算法》本应承担的分内职责。既不能发挥《预算法》对政府生产供给公共产品的激励与规范作用，也淡化了政府提供优质足量公共产品的责任，更弱化了《预算法》对政府财税权力的监督与制衡效能，会强化政府的财税特权，纵容了政府及其官员滥用财税权力的胆气与戾气。
　　而且，对《预算法》修订终极目的的忽视还意味着，政府会有意无意、自觉不自觉地无视“不伤一人地增进所有人利益的”帕累托原则，只把“最大多数人的最大利益原则”作为生产和提供公共产品的唯一原则。同时习惯性地以此为旗号，既无视绝大多数国民的基本权利政治的、经济的、社会的、文化的，也理直气壮地剥夺少数人的基本权利。现实是，在“效率优先，兼顾公平”的大旗下，以增进大多数人经济利益的名义，在侵犯少数人利益的同时，最终将会侵犯所有国人的基本权利。岂不知，任何人都无权以增进大多数人经济利益的名义，剥夺其它国民，哪怕是少数国民的基本权利。基本权利是一个社会的桶底，如果击穿这个桶底，最终伤害的将是每一个国民的权益。
　　悲哀在于，因为无视这一终极目的，中国政府正在沦落为与民争利的“利维坦”，沦落为以少数官员偏好和政绩为导向的预算模式，仅仅乐于提供那些显见的短期可见效的，可以给个人带来升迁政绩的所谓公共产品。至于国民是否真正需要？最紧迫的需要是什么？需求的结构与层次有何特点？等等问题，则会成为一种可供兼顾的选项。
　　（二）现行《预算法》民意基础薄弱，合意性差，未真正体现全体国民的预算意志
　　《预算法》修正草案未通过，原因可能不少，但笔者认为，官员主导，民意基础薄弱，合意性差，未真正体现全体国民预算意志是主要原因。
　　如前所述，预算法是指国民与国家之间就供给的公共产品质量与数量缔结的“应该且必须如何”的权力性规范体系法定契约，是国民与国家就最重要的利害关系公共产品生产供给的品质与数量缔结的法定契约。因此，既然是契约，必须符合三个要件：权利主体明确、约因清楚、双方同意。而且，《预算法》的契约性告诉我们，国民与国家之间的关系是一种目的与手段的交换关系。即国民给国家交税，是为了交换到国家生产的公共产品，根本不是原因与结果的交换关系。因此，国家给国民提供优质足量的公共产品，这是它的义务和责任，而国民给国家交纳税款，这是国民的义务。根据权利与义务的逻辑相关性，国家征税是权利，相对于国民的义务；国民享受公共产品是权利，政府提供公共产品是义务。
　　但是，官员主导的《预算法》修改，基于人性自利的行为心理规律，却会更多体现官员的意志，有利于其就职的部门与单位。而且，最容易与国民的预算意志发生错位，导致国民对《预算法》修改合意性、合法性的质疑。退一步讲，如果相关官员能回避的话，或许就能避嫌，提高一些国民的合意性与赞同。当然，如果修改过程信息不公开，程序不透明，再加上《预算法》修改的技术门槛等原因，更会增添国民的茫然无措感，以及本能性的防御心理。
　　根本说来，《预算法》修改的合意性在于其“合法性”，首先在于预算权力的合法性。众所周知，权力的合法性在于被管理者的同意和认可。迪韦尔热说：“权力的合法性只不过是由于本集体的成员或至少是多数成员承认它为权力。如果在权力的合法性问题上出现共同同意的情况，那么这种权力就是合法的。不合法的权力则不再是一种权力，而只是一种力量。”〔22〕就是说，如果没有被管理者的认可，权力不过是一种强力而已。其次在于对国家预算权力的监督和制衡是否到位。因为，正如阿克顿所言：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”〔23〕如果对国家预算权力的监督和制衡乏力，预算权力就会撒野，进而伤害国民的利益。
　　毋庸讳言，当下中国在这两个方面都因为社会转型的滞后而成为文明的短板。就《预算法》修订而言，也因此而很难突破这个“瓶颈”。所以，现行《预算法》距离优良的目标尚远，修订工作任重道远，唯仰赖政治体制改革的实质性启动，才可能从根本上优化预算权力，彻底解决预算权力的合法性问题。但这并不意味着文明可以不做任何努力，坐等优良《预算法》的从天而降。事实上，每一次《预算法》修订的小突破，很可能为预算权力合法性问题的解决拱出一点新的希望。其实，就操作性而言，也许建立国民利益表达机制和预算协商机制，是当下值得尝试的一种探索。
　　（三）公共产品供给存在系统误差，结构失衡，数量欠缺，对预算权力监督制衡与问责机制缺位
　　既然《预算法》是国民与国家就最重要的利害关系公共产品生产供给的品质与数量缔结的法定契约，那么，国民与国家之间权利与义务的分配就应该公正平等。但是，由于对预算权力监督制衡与问责机制在《预算法》中之重要性与必要性认识不足，制度性嵌入严重滞后。而且，由于对预算权力监督制衡与问责仅仅满足于内部规定与约束，忽视外部的制衡、监督与问责，结果导致整个国家公共产品供给存在系统性误差，结构失衡，数量欠缺。
　　直言之，当下中国因为《预算法》低位阶导致的公共产品结构失衡，数量欠缺等问题，归根结底在于没有及时处理好国民与国家之间权利与义务的公正平等分配问题，没有重视预算权力外部监督制衡制度与问责机制缺位与失效问题。公共产品供给存在的系统误差表现在：一是政府拥有的预算权力太大，
　　而且缺乏监督。2012年全国财政收入117210亿元，全国财政支出125712亿元〔24〕。。且不说三项非税收入政府性基金、国有企业收入、社会保障就有864939亿元（政府新增债务最新数据缺笔者注。）之巨。事实上，如果与财政总收入合并计算，2012年中国政府“取之于民”的总收入大约为2037039亿，占2012年519322亿GDP的3922〔25〕。2012年中国国有企业收入增长利润下降2013年01月18日新华网等国家公开数据计算而出，政府（新增）债务数据因无最新资料欠缺。）。可想而知，如果加上政府新增债务，以及地方政府几乎是20万亿的债务〔26〕，中国政府“取之于民”的总收入规模无疑巨大无比。问题更在于，政府一旦拥有更大的经济权力，本身就是等于扩张了自己的现有权力。亚当斯密就说：“财富就是权力财产直接且即刻赋予所有者的权力，是购买力，是对于市场上各种劳动或劳动产品的某种支配权。这种支配权的大小与他的财产的多少恰成比例；或者说，他能够购买和支配的他人劳动量或他人劳动产品量的大小，与他的财产的多少恰成比例。”〔27〕一句话：“占有巨大的财富就意味着掌握了统治男人、女人和物质的权力。”〔28〕
　　二是结构失衡。在民生预算价值导向下，仅仅注意国民低层次物质形态公共产品的生产和供给，忽视国民较高层次公共产品的生产与供给。比如，2012年，全国教育支出21165亿元，占1684；医疗卫生支出7199亿元，占573；社会保障和就业支出12542亿元，占998；住房保障支出4446亿元，占353，四项合计仅占3358〔29〕。但较高层次，比如对国民在社会性需求、精神需求方面的关注就不够，特别是制度改革类公共产品的提供尤为滞后。与此同时，2012年国家用于“维稳”支出的公共安全费用就有701763亿元，占全国财政收入的599，而用于国防支出的费用只有670274亿元〔30〕。
　　三是预算权力监督失衡，“三公消费”等浪费现象严重。尽管对“三公消费”的具体数据至今未有定论，但由于信息不对称，财政不公开，民间还是相信2006年就提出的“9000”亿元以这个数据。当年全国财政总收入393732亿元，“三公消费”9000亿元在近4万亿元的总支出中，大约占了225的份额〔31〕。至于杨锦麟先生最近透露，2012年中国“三公消费”39万亿元〔32〕的数据虽可存疑，但在秘密财政现实下，最好不要轻易否定。
　　坦率地说，当下国民对《预算法》修订寄予的期望确实太多。但是，如果实质性的政改不启动，《预算法》修改也很难承受财税权力制度性失衡之重，它的作用也是有限的。不可否认，被誉为“小宪法”的《预算法》修订，一定会促进财税治理水平改进的，有助于预算活动中存在问题的解决。这样的努力，自有其不可忽视的历史与现实价值。
　　六、小结
　　总之，尽管《预算法》优劣评价标准可能充满主观性、相对性即特殊性，但这并不意味着其标准不具有客观性、绝对性与普遍性。用《预算法》优劣评价的终极标准、最高标准与根本标准评价现行《预算法》，无疑距离优良的位阶还有很大差距。《预算法》修订也不可能一步到位，更不可能一“改”就灵，一夜间解决中国财政存在的所有问题，但把握这次修改机会，至少可以对国民进行一次集中的《预算法》基本常识启蒙，让全社会认识到自己命运与《预算法》的关系。
　　原载《河北社会科学论坛》2013（5））
　　注释：（略）