刘练军：中国劳教制度五十七年

　　2012年8月2日，为其“11岁幼女被逼卖淫案”而持续多年上访的唐慧，被湖南省永州市公安局零陵分局以“扰乱社会秩序”为由，处以“劳动教养1年6个月”。尽管唐慧被劳教8天后即重获自由，但其引爆的劳教制度存废之争却还在继续发酵。
　　本文无意加入这场注定影响深远的劳教存废之争，仅仅拟对劳教制度的历史发展过程予以重述，展示其“原生态”，期望有更多的人了解此制度的来龙去脉。
　　
　　一、劳教制度的性质
　　环诸全球，劳动教养制度唯独我国才有，是一项名符其实的中国特色制度。关于劳教制度的性质，那还得从头说起。
　　劳教制度发轫于1955年的政治“肃反”运动。渊源于政治运动的劳教制度，其最初的构想当然是为政治运动服务的。
　　1955年8月25日，中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》（以下简称《指示》），其第6条规定：“对这次运动清查出来的反革命分子和其他坏分子，除判处死刑的和因为罪状较轻、坦白彻底成因为立功而应继续留用的以外，分两种办法处理。一种办法，是判刑后劳动改造。另一种办法，是不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上去又会增加失业的，则进行劳动教养，就是虽不判刑，虽不完全失去自由，但亦应集中起来，替国家做工，由国家给与一定的工资。各省市应即自行筹备，分别建立这种劳动教养的场所。全国性的劳动教养的场所，由内务部、公安部立即筹备设立。务须改变过去一个时期‘清而不理’的情况。”
　　此条规定中的“劳动教养”，乃实施半个多世纪的劳教制度的第一次文字表述。从其规定上看，劳教并不是刑罚，属于不完全丧失自由的集中管制教育。
　　1956年1月，中共中央发布了《关于各省市应立即筹办劳动教养机构的指示》（以下简称《指示》），再次阐述了劳教制度集中管制教育之目标及宗旨：
　　“在肃清一切暗藏的反革命分子的运动中，将清查出一批不够逮捕判刑而政治上又不适合继续留用，放到社会上又会增加失业的反革命分子和其他坏分子，需要进行适当的处理。为了妥善地解决这个问题，中央决定，采取劳动教养的办法，把这些人集中起来，送到国家指定的地方，组织他们劳动生产，替国家做工，自食其力，并对他们进行政治、思想的改造工作，使他们逐渐成为国家的真正有用的人。”
　　1957年8月，全国人大常委会批准了《国务院关于劳动教养问题的决定》（以下简称《决定》），其第2条规定“劳动教养，是对于被劳动教养的人实行强制性教育改造的一种措施，也是对他们安置就业的一种办法”。同时，《决定》序言声明，它是“根据中华人民共和国宪法第一百条的规定”（按：我国1954年宪法第一百条规定“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德”）而制定的，其目的是“为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人，改造成为自食其力的新人”。
　　1982年1月，国务院转发了由公安部制订的《劳动教养试行办法》（以下简称《办法》），其第2条规定“劳动教养，是对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种方法”。
　　自其问世以来，劳动教养就带有一定的“安置就业”性质，但该《办法》并未延续此等性质规定。至此，劳教的性质就单纯成为一种强制性的教育改造措施。1991年11月国务院新闻办公室对外发布《中国的人权状况》白皮书，再次强调“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚”。在当代中国，劳教的性质就是如此。
　　
　　二、劳教的决定机关
　　关于劳教的决定机关，1955年的《指示》未作规定，1956年发布的《指示》仅提出“劳动教养机构应在省、市人民委员会的领导下，设立一个有公安、民政、司法三部门负责人参加的领导小组进行筹备工作”，至于具体劳教决定机关之名称、人员组成等细则问题并未予以明确规定。
　　对于劳教决定机关，1957年的国务院《决定》是这样规定的：“劳动教养机关，在省、自治区、直辖市一级建立或者经省、自治区、直辖市人民委员会批准建立。劳动教养机关的工作，由民政、公安部门共同负责领导和管理。”但对于机关名称、组织架构等具体问题，《决定》依然付之阙如。
　　如今，众所周知的劳教决定机关劳动教养管理委员会，其规定最早见于1979年经全国人大常委会批准、由国务院发布的《关于劳动教养的补充规定》（以下简称《补充规定》）。该“补充规定”第1条规定“省、自治区、直辖市和大中城市人民政府成立劳动教养管理委员会，由民政、公安、劳动部门的负责人组成，领导和管理劳动教养的工作”。
　　1982年国务院《办法》第4条规定“省、自治区、直辖市和大中城市人民政府组成的劳动教养管理委员会，领导和管理劳动教养工作，审查批准收容劳动教养人员。劳动教养管理委员会下设办事机构，负责处理日常工作。公安机关设置的劳动教养工作管理机构，负责组织实施对劳动教养人员的管理、教育和改造工作。劳动教养场所，是对被劳动教养的人，实行强制性教育改造的机关，是改造人，造就人的特殊学校，也是特殊事业单位”。
　　至此，劳教决定机关的名称、组织结构、机关性质等问题都有了明确之规定。由此规定亦可知，实际最重要的劳教决定机构是各地公安机关内设的劳教管理部门。这也可由1980年2月国务院发布的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》第4项规定可知。该规定为：“各地公安机关执行国务院关于劳动教养问题的决定及其补充规定的具体办法，由公安部制定下达。”
　　2002年4月，公安部发布了细则性的《公安机关办理劳动教养案件规定》（以下简称《规定》），其第2条规定“各省、自治区、直辖市公安厅（局）、新疆生产建设兵团公安局和地、地级市、州、盟公安局（处）设立劳动教养审批委员会，作为同级劳动教养管理委员会的审批机构，依照有关法律、行政法规和本规定审批劳动教养案件，并以劳动教养管理委员会的名义作出是否劳动教养的决定。劳动教养审批委员会的日常工作由本级公安机关法制部门承担”。
　　此等规定充分证明，劳教的决定权掌握在各地公安机关手中，各地公安机关下设的劳动教养审批委员会才是真正的劳教决定机关。在湖南永州上访母亲唐慧劳教案中，一再在官方微博上解释为何对唐慧处以劳教处罚的正是永州市公安局，而不是其他政府部门。这亦足以证明对劳教决定负责的是当地公安局。
　　至于各地劳教管理委员会和隶属于司法行政系统的劳教工作管理局，则不过是参与和监督劳教工作的办事机构而已，在决定是否劳教问题上它们未必有话语权。
　　
　　三、劳教对象的变迁
　　半个多世纪以来，劳教制度发生的最大变化莫过于劳教对象的变迁。劳教对象的变迁既是中国政治和社会变迁的结果，亦为中国政治及社会变迁的缩影。
　　从1955年的《指示》及中共中央1956年发布的《关于反革命分子和其它坏分子的解释及处理的政策界限的暂行规定》来看，最初的劳教对象主要是“被清查出来的有一定罪恶必须予以管制处罚的反革命分子和坏分子，以及虽然只有轻微的罪恶不够管制，但必须实行劳动教养的其它坏分子”。受此劳教对象之规定所限，从1955年至1957年“反右”运动大规模开展之前，全国被劳教人员一直在万人以下。
　　关于劳教对象，1957年《决定》作出了重大的转折性规定，即劳教的主要对象变为普通违法和轻微犯罪之人，原本服务于政治运动的劳教制度转型为维护社会秩序的常规法律性制度。《决定》第1条规定劳教对象为以下四种人：
　　（）不务正业，有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为，违反治安管理、屡教不改的；
　　（）罪行轻微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子，受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分，无生活出路的；
　　（）机关、团体、企业、学校等单位内，有劳动力，但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序，受到开除处分，无生活出路的；
　　（）不服从工作的分配和就业转业的安置，或者不接受从事劳动生产的劝导，不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。
　　劳教对象因《决定》而变迁扩大，劳教人数亦随之增长，到1957年末，全国共有劳教人员3万余人。
　　但随着1957年“反右”运动的全面展开，劳教对象可谓瞬间膨胀了，从“地、富、反、右、坏”分子到一些不服管教的懒汉、巫婆、二流子等等，都成了劳教对象。当时全国有55万余人被划为“右派分子”，他们中有48万左右的人被强制送到各地劳教农场进行劳教。到1960年全国被劳教人数达到了历史最高峰，共计49万9千余人。
　　1966年“文革”开始后，劳教制度受到冲击，基本处于停办状态。到1970年全国劳教人数不足5千人，降到了历史最低点。
　　1980年2月26日，《人民日报》发表《继续办好劳动教养》的评论文章，强调对那些大法不犯、小法常犯而又屡教不改的人，必须依照《决定》及《补充规定》，把他们收容起来，实行劳动教养。
　　1982年公安部发布《办法》，将以下六类人员定为劳教对象：
　　（一）罪行轻微、不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；
　　（二）结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；
　　（三）有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为。屡教不改，不够刑事处分的；
　　（四）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安。不够刑事处分的；
　　（五）有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝告和制止的；
　　（六）教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。
　　同时，该《办法》第9条又规定“对家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人，也可以收容劳动教养”。这条规定突破了劳教对象系“家居大中城市的人”的历史传统，将农民尤其是进城的农民工列为劳教对象，此诚劳教对象范围所经历的历史性嬗变。
　　此后，全国人大常委会制订的《治安管理处罚条例》（1986年）、《关于禁毒的决定》（1990年）和《关于严禁卖淫嫖娼的决定》（1991年），将再次吸毒者和卖淫嫖娼屡教不改者纳入劳教对象。这说明，随着各种单行法律法规的制订实施，劳教对象有不断扩大之趋势。
　　2002年公安部制订的《规定》将劳教对象定为“危害国家安全情节显著轻微，尚不够刑事处罚的”等十类人员（具体参见该《规定》第9条）。这应该是当下较为权威且全面的劳教对象之规定，尽管它事实上回避了因上访而被劳教等实然劳教对象。
　　当下我国像唐慧那样因上访而被劳教的现象相当普遍，上访户沦为劳教对象成为最受关注和争议的劳教问题。著名学者于建嵘就曾“基于100例上访劳教案的分析”对我国的劳教制度进行了批判性反思。因上访而被劳教的人数无疑多于因危害国家安全情节显著轻微而被劳教的人员。但所有有关劳教的法律、法规和规章均未将上访、信访人员纳入劳教对象。
　　此乃制度规定与制度运作相脱节之显例，亦为劳教对象在“维稳”新时期发生的诸多变迁现象之一。
　　
　　四、劳教的期限
　　无论是《指示》、《指示》还是《决定》，均未对劳教期限问题作出规定。因而，在劳教制度推行初期出现过“劳改（劳动改造，判刑入狱者的强制性劳动）有期，劳教无期”现象。
　　最早提出劳教期限的文件是1961年公安部发布的《关于当前公安工作十个具体政策问题的补充规定》。该“补充规定”第一次提出劳教的期限一般为2年到3年，具体由劳教机关“内部掌握”，只在收容时向本人及其家属宣布；对于表现不好的劳教人员，可以延长劳教期限。此等规定结束了劳教期限政策规定空白之历史状况。
　　关于劳教期限的第二个规定见于1979年的《补充规定》，其第4条规定“劳动教养的期限为一年至三年。必要时得延长一年。节日、星期日休息”。
　　1982年发布的《办法》第13条规定“劳动教养期限，根据需要劳动教养的人的违法犯罪事实、性质、情节、动机和危害程度，确定为一至三年。劳动教养时间，从通知收容之日起计算，通知收容以前先行收容审查或羁押的，一日折抵一日”。同时，《办法》第57条规定，对在劳教期间表现良好或立功之人“提前解除劳动教养，一般不超过原劳动教养期限的二分之一”；第58条规定在劳教期间有抗拒改造等恶劣表现的，“延长劳动教养期，累计不得超过一年”。也就是说，劳教的期限最长可达4年。
　　与此《办法》相比，2002年公安部发布的《规定》对劳教期限的规定更为详尽明确。其第44条规定“决定劳动教养的期限，应当与违法犯罪嫌疑人的违法犯罪事实、性质、情节、动机、社会危害程度及应当承担的法律责任相适应，确定为一年、一年三个月、一年六个月、一年九个月、二年、二年三个月、二年六个月、二年九个月或者三年。对未成年人决定劳动教养的期限，除强制戒除后又吸食、注射毒品的以外，一般为一年或者一年三个月，最长不得超过一年六个月”。同时，该《规定》第45、46、47条分别对“免于劳动教养”、“从轻确定劳动教养期限”和“从重确定劳动教养期限”之情形作了细致化的规定。当然，对于劳教期限重新犯有违法等行为，《规定》第61条规定可以“延长劳动教养期限三个月至十二个月，但是累计延长期限不得超过十二个月”。
　　总之，劳教期限规定经历一个从无规定到有规定、由粗线条规定到具体细节化规定的发展过程。
　　
　　五、劳教制度的改革
　　劳教人员都只能在固定的劳动教养管理所进行劳动和教育，它以限制甚至剥夺是劳教人员的人身自由为基本特征，它不是刑罚，但在限制人身自由方面它远胜于管制、拘役这种刑罚上的自由刑。因为管制的期限为3个月以上2年以下，拘役的期限更短，为1个月以上6个月以下，而劳教的期限一般为1至3年，最长可达4年。
　　同时，我国《立法法》第8条规定：“下列事项只能制定法律：（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚。”《行政处罚法》第9条规定：“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”限制人身自由的劳教制度明显违背《立法法》和《行政处罚法》的相关规定。于是，曾有律师向全国人大常委会法制工作委员会提出对《办法》、《决定》和《补充规定》等进行违宪、违法审查的法律审查建议书。
　　此外，劳教决定权基本由公安局全权掌握，劳教决定不适用司法程序予以救济，被劳教人员的陈述权、复议权、申诉权等基本权利难以实然享有，是故，劳教制度一直备受社会各界诟病，改革劳教制度业已成为社会共识。
　　在2003年的十届全国人大一次会议上，段维义、郭生练等127名人大代表提出了《关于完善我国劳动教养立法》和《关于制定相关法律，改革我国现行劳动教养制度》等议案。在第二年的全国人大会议上，提出这种议案的人大代表有420名，占全体人大代表的十分之一以上。2005年3月，十届全国人大三次会议期间，共有6件代表议案建议尽快改革和完善劳教制度。
　　社会各界的不断呼吁和全国人大代表的提案建议，使得为完善劳教制度而制定《违法行为矫治法》纳入第十和十一届全国人大常委会的立法规划。尽管《违法行为矫治法》并未在这两届人大期限内破土而出，但我们已经看到了劳教制度立法改革的曙光。
　　2012年8月，十一届全国人大常委会通过了修改我国《民事诉讼法》的决定。此次《民事诉讼法》修正案将“劳动教养”从原《民事诉讼法》中删除，代之以“强制性教育”。即原第82条中的“受送达人是被劳动教养的，通过其所在劳动教养单位转交”，改为“受送达人被采取强制性教育措施的，通过其所在强制性教育机构转交”；原第23条中的“对被劳动教养的人提起的诉讼”改为“对被采取强制性教育措施的人提起的诉讼”。
　　“劳动教养”在《民事诉讼法》中的废除，这是《民事诉讼法》修订中的一小步，但它注定是劳教制度改革的一大步。我们深信，此种修订是一个号角吹向真正改革劳教制度的号角。