秦前红：“形象”拆迁与拆迁形象

　　
　　南京某商业地产项目在启动之际，隔壁酒店尽管不在其获批拆迁范围内，但地产开发商认为该酒店有碍其开发之“整体推进和形象进度”，因此欲将其拆掉。该地产项目所在街道办为此向上级递交拆迁申请，区政府随后批复“同意以环境整治名义启动拆迁程序”。
　　拆迁是中国城市化快速推进过程中一道抹不去的特殊风景，拆迁所演绎出的无数爱恨交加，喜忧参半的故事注定将烙上深刻的历史印记。拆迁所伴随的公权与私权博弈、私权与私权的纷争，不仅极大推动了国人关于财产权利、正当程序、公权边界等法律知识的认知，而且深刻地促进了拆迁的制度变迁和制度省思。2004年“公民合法的私有财产不受侵犯”进入宪法修正案，2007年《中华人民共和国物权法》颁布施行，2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式实施，从某种意义上来说拆迁所引发的诸多问题是其背后重要的推手。惜乎纸上的法律并未完全成为人民权利保障的坚盾，法律愈多秩序愈少的悖论如果持续上演，则法律权威将荡然无存。
　　上述事例关涉拆迁程序、拆迁补偿、财产权利、规划控管等诸多法律问题，本文因限于篇幅无法一一叙及，下文仅就本案所涉“整体推进和形象进度”能否构成正当拆迁事由略作评论。人类自从发明法律作为正义与利益的保护利器后，便面临涵摄事实的法律规范用语所呈现的高度概括性和不确定性问题。破解不确定性的难题通常有立法致力于详尽规定、及时跟进的立法解释以及具体个案下的司法权衡等等。本案如果最终形成具有可诉性的个案，则其争议的消弭应当交由独立的法庭斟酌事实、依循法律进行裁量。法庭裁量面临的最大难题是如何界分“整体推进、形象进度”，并在此基础之上权衡各方的权利、义务主张。
　　“形象进度”作为一个过渡口语化的表达并不完全适合进入法律类型学的畛域而建立起相应的制度框架，也许更为合适的话语转换是土地开发利益中的审美保护。我国现行规划立法体系日益彰显对审美价值的关照与追求。2008年1月1日施行的《中华人民共和国规划法》第1条将“改善人居环境”作为立法要旨纳入立法目的之表达条文中。该法第4条对制定与实施规划提出了一系列实质要求，“保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保护地方特色、民族特色和传统风貌”赫然位列其中。在近来各地制定的地方性规划条例中，“城市景观规划”、“城市形象规划”都被纳入《城市总体规划》的重要内容。我国的城市管理立法，虽不属于规划法体系，但事实上具有限制公民、法人土地或其他财产使用的法律效力。在此类城管立法中，市容市貌是其非常重要的关切。国务院制定的《城市市容和环境卫生管理条例》对城市建筑物及设施提出了更为明确的美观要求。2009年5月1日，住房和城乡建设部制定的《中华人民共和国城市容貌标准》，除了在具体美观要求上有进一步的规范之外，还将严禁设置“妨碍居民正常生活，损害城市容貌或者建筑物形象”的广告纳入“强制性标准”。
　　在美国，土地规划管制被视为各州固有的警察权的一部分。警察权的行使，必须服务于保护公共安全、健康、道德和基本福祉之目的。制定法律规划土地用途，作为各州警察权行使的一种方式，其本质是对个体自由和财产权的一种限制，而后者恰恰是受到美国宪法强力保障的基本人权。故土地所有人或使用人挑战规划条例之合宪性案件层出不穷。其中各州的市、镇制定的分区规划条例，经常会包括一些基于审美考虑而提出的土地使用限制。于是，美国联邦最高法院和各州的法院不得不面对大量的针对此种限制提出的合宪性挑战。审美需要能否成为可以动用警察权予以保护的社会公共利益？土地规划法如何去保护具有强烈主观向度的审美追求？美国联邦最高法院和地方法院历时态表现出从否定到高度肯定的过程。1913年伊利诺斯州最高法院宣布一项“非经相邻业主多数同意则不可在居住区开设零售店的规定是违宪的”，“不管是州的立法，还是市政社团的立法，如果构成对私有财产和个体自由的侵犯，则不能仅系于审美的目的”，“保护个别或少数过分讲究的人免受视觉美观上的不适，并不是一项社会利益，并非如此强大以至于需要对个体自由作出限制”。1954年，美国联邦最高法院在伯尔曼案中，明确支持一项城市改造计划的有效性，该计划涉及贫民窟的清除。法院在判决意见中明确阐明：“公共福祉是一个含义广泛、包容性强的概念。公共福祉所体现的价值追求，既有物质性质的，也有精神气质的；既包括审美价值，也包括金钱利益。社区应该美丽而健康，宽敞而清洁，既有匀称的布局，也有谨慎的巡逻，这些决定的作出属于立法机构的权限范围”。审理伯尔曼案件的道格拉斯大法官自称“接受了一种现代的观点：美观本身就足以为政府管制提供正当理由。”伯尔曼案之后，美国法院开始全面认可“审美需要是一项独立的公共目的”。
　　美国人颇为另类的做法，是将建造建筑物、构筑物，或者其他利用，视为一种“言论”，而求助于美国宪法第一条修正案的保护，因此，基于审美考虑的规划限制，就在私人财产权之外，又与美国宪法着力保护的言论自由发生冲突。1956年1961年间，斯托夫夫妇因对所居住城市高额税收不满，而在自家前院不断晾晒旧衣服和旧抹布，以示“和平抗议”。在遭市政管理当局禁止后即向法院提告，但纽约上诉法院并未支持斯托夫夫妇的诉求。法院认为，仅仅基于审美考虑的规划是容许的，即使侵入言论自由的领地，也是合理合宪的。
　　基于审美考虑的规制，可能为公共社区提供某些必然会发生的利益，比如，财产价值的保护、旅游价值的提升、健康与安全的间接保护、社区个性和完整性的保存，以及社区居民的舒适感、幸福感和情绪稳定性的提升。但如此叙说，并不意味着对上述南京酒店拆迁案官方行动的背书。在有限的信息中，地产商的动机和区政府的批复均存有诸多可疑处，非司法化的处理方式更会遭受运动员裁判员角色混同是否正义的究问。本案的是非曲直可以暂且不论，但其所开启的问题则可以无限延展地讨论开去。