代赛：北京对“大龄青年”说不的宪法问题思考

　　一、落户新政
　　2012年底，北京市人社局针对北京市高校毕业生出台了新的落户政策（以下简称落户新政）：北京市原则上要求毕业当年本科生不超过24岁、硕士生不超过27岁、博士生不超过35岁，在校期间无在职工作经历今后市属各用人单位招聘非北京生源毕业生，按新要求执行。〔1〕该落户新政的目的在于调整北京市人才队伍年龄结构。但该项政策并未公布在人社局网站上，也未进行其它形式的有效宣传。后网络上出现了超龄应届毕业生维权群，经《检察日报》报道，大众才知晓此项落户新政，很多大龄青年对落户新政颇有微词。
　　2013年5月16日，国务院办公厅发布《关于做好2013年全国普通高等学校毕业生就业工作的通知》（以下简称《通知》），明确规定用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动，不得对求职者设置性别、民族等条件，招聘高校毕业生，不得以毕业院校、年龄、户籍等作为限制性要求。〔2〕此《通知》一出，舆论开始质疑北京市落户新政的合法性。
　　二、学者意见
　　在《通知》未出台之前，针对北京市的落户新政不少学者提出了自己的看法，主要分为赞成和反对两种意见。
　　赞成落户新政的学者认为北京市出台该项政策是基于北京市人才年龄结构优化的考虑，有一定的现实合理性。有学者认为，判断合理性标准主要有两个：一是以年龄为基础区别对待，是否出于正当目的；二是措施与目的之间是否存在合理关联，能够在一定程度上促进该目的实现。落户新政的目的在于调整北京市人才结构，具有一定的合理性；而这一措施也有助于这一目的实现，应当承认其合宪性。〔3〕还有学者认为，从就业机会均等看，这项政策涉及侵犯公民平等权。从合宪合法性上讲，保障平等权需要同样事情同样对待，同时允许合理差别，对存在的合理差别应一视同仁。但从现实角度看，留京指标短缺，在高学历高素质人才政策下，确立这样的指标应给予暂且宽容与理解。〔4〕
　　反对落户新政的学者则认为该项政策侵犯了公民平等权。其中，有学者认为宪法第33条明确规定公民在法律面前一律平等。其中法律，包括该政策所属的规范性文件，对于平等权的保障不应被不相关因素（比如年龄）干扰。〔5〕还有学者认为，从与宪法平等权和人权条款相一致角度看，这项政策是有问题的，有违宪法基本精神。〔6〕
　　然而，赞成和反对的学者均认为，落户新政关乎众多人的切身利益，其出台程序未经专家论证，也没有征求相关方面的意见，由政府职能部门商量敲定，不符合程序正当原则，其科学性受到质疑。
　　此外，《通知》出台后，学者还提出《通知》效力高于人社局的规范性文件，落户新政违背中央精神，应当撤销或者变更。〔7〕
　　三、本文观点
　　笔者认为，关于落户新政，主要争议点在于落户新政是否违宪、是否侵犯了公民平等权两个问题上。
　　落户新政是否违宪。笔者认为，首先应当明确违宪的标准。莫纪宏教授提出适用目的手段关系论的标准进行审查，该标准具体分为三个层次。一是被审查的法律的立法目的是否与宪法的规定与精神相符合。审查立法目的，取二重基准说，即对于经济方面和政治性权利的立法审查采取不同标准，前者相对宽松。二是立法本身的条文与立法目的之间是否存在着紧密的逻辑联系。三是立法本身的实际效果与立法目的之间的符合程度，实施效果不能明显偏离立法目的。〔8〕就该落户新政来说，其立法目的是在严格控制户籍人口增长规模的前提下，不断优化北京市人才队伍的年龄结构。该目的属于经济方面的规定，应采用较低的审查标准，笔者认为该目的符合宪法第107条地方政府行政管理职权的规定。落户新政的立法目的并无不妥，但是为了达到优化北京市人才年龄结构的目的，出台这样的规定，对于有关方面所声称的调整人才结构的效果微乎其微，而对其与’包容’的北京精神构成鲜明的反差，且对极少量的超龄生的利益构成重大的损失〔9〕。总之，该立法手段与立法目的不存在严密的逻辑联系和正相关关系。上述分析表明，落户新政不符合第二层次的审查要求，即落户新政违宪。那么对于第三层次的审查也就没有必要了。
　　落户新政是否构成对公民平等权的侵犯。我国宪法第33条规定中华人民共和国公民在法律面前一律平等。宪法所说的平等主要涉及国家和个人之间的关系，国家应当平等地对待不同的公民。不可否认，平等权是相对的，而不是绝对性的。平等权的本质是，同样的情况同等对待；不同的情况区别对待。〔10〕即平等权允许国家对不同个人基于特定原因存在合理差别。当差别存在时，我们要判断该差别是否属于合理差别。至于如何判断，林来梵教授在《宪法学讲义》中提出了以下三点标准：第一，目的是否合理，目的合理指的是基于宪法所容许的目的。第二，手段是否合理，手段合理包括符合比例性原则。第三，目的与手段是否存在内在的关联性。同上述违宪审查的分析相同，落户新政的出发点是好的，其目的并无明显不当，但其采取的以年龄为标准的严格限制大龄青年留京落户的手段，属于一刀切做法，明显不当。落户新政忽视了超龄应届毕业生背后的教育差异，如各地儿童入学年龄不统一、不同专业学制存在差异。而且，落户新政的关联性也不足，调整优化北京市人才年龄结构可以通过其它手段实现，通过限制年龄的手段收效可能甚微，也会刺激一批超龄青年，引发部分专家学者的质疑和批评，属于费力不讨好的做法。
　　同时，落户新政的争议还涉及一个重要问题，即当地方规范性文件与中央文件相违背时，应当如何处理。我国是中央统一领导的单一制国家，中央和地方的关系是领导与被领导的关系，通常情况下，地方应当服从中央的规定，这同样适用于立法规定。落户新政作为地方规范性文件出台在先，《通知》作为国务院规范性文件出台在后，二者无论是按照新法优于旧法的原则，还是根据单一制国家结构下的民主集中制原则，地方规范性文件均应符合国务院的相关规定和精神。基于此，北京人社局应当自行撤销或变更该规范性文件。如果人社局对此《通知》置之不理，我行我素，该怎么办？北京市2005年9月20日通过的《北京市行政规范性文件备案监督办法》第九条规定了市人民政府所属部门制定的行政规范性文件，应当向本级人民政府报送备案。第十六条规定：经审查，发现行政规范性文件的内容有同法律、法规、规章相抵触或者超越制定机关法定职权情形的，备案监督机关的法制机构应当及时向制定机关提出自行撤销或者改正的审查处理意见；制定机关拒绝改正的，由备案监督机关的法制机构报请备案监督机关决定，必要时，由备案监督机关直接予以撤销。笔者认为，虽然此规定未将类似《通知》的国务院部门规范性文件涵盖在内，但是依据法理，《通知》的效力明显要高于落户新政。因此，北京市政府的备案监督机关可以要求人社局自行撤销或者变更，如果人社局无动于衷，备案监督机关则可以直接予以撤销。第十八条还赋予国家机关、社会团体、企业事业组织和公民向备案监督机关提出书面审查建议的权利。因此，大龄青年自己也可以向北京市政府备案监督机关提出书面审查落户新政的建议。
　　此外，落户新政的实质合理性值得商榷。笔者赞同学者对落户新政出台程序的质疑。除程序以外，笔者还质疑落户新政的实质合理性，姑且不问落户新政的出台是否经过了科学的调研和论证。单就北京市2011年底的人口统计情况来看，常驻外来人口占北京人口总量的三分之一以上，加上大量的流动人口，北京的人力资源可以说是极其丰富的，且该人员构成以年轻的北漂居多。北京的户籍人口或许存在一些年龄结构偏大的状况，但是推动北京市发展的还有一大批外来年轻劳动力，且这一数字呈上升趋势。调整北京市人才年龄结构说到底调整的是北京户籍上的人才结构，笔者不禁质疑这一调整是否还有必要，如果有，其必要程度是否可以以牺牲相当一批大龄青年的切身利益为代价？退一步说，即使北京市的人才年龄结构真的需要调整，我们是不是可以采取其他更加温和人性的措施来达到这一目的？比如将更多的留京指标向具有较高知识层次的应届生倾斜（其年龄结构普遍偏小），在公务员考试中将35周岁的年龄适当往下调（该限制属于合理差别）。
　　总之，依笔者看来，北京人社局的落户新政存在违宪的嫌疑，侵犯了公民的平等权，其合理性值得商榷。尽管人社局采取了一年过渡期的临时措施，但这毕竟只是权宜之计。建议北京市相关部门对落户新政采取撤销或者变更的措施，并在以后的立法程序中注意决策的科学性和民主性，避免带来不必要的麻烦。
　　注释：
　　〔1〕王心禾：《北京对大龄青年说不》，载《检察日报》，2013年5月8日，第704期。
　　〔2〕王心禾：《北京还能限制大龄青年吗》，载《检察日报》，2013年5月22日，第706期。
　　〔3〕中国社会科学院法学研究所副研究员李洪雷博士持此观点，详见《检察日报》，同〔1〕。
　　〔4〕中国人民大学法学院杨建顺教授持此观点，详见《检察日报》，同〔1〕。
　　〔5〕北京大学法学院张千帆教授持此观点，详见《检察日报》，同〔1〕。
　　〔6〕首都经济贸易大学法学院张兴博士持此观点，详见《检察日报》，同〔1〕。
　　〔7〕中央财经大学法学院教授高秦伟、中国政法大学教授刘莘、苏州大学王健法学院教授章志远等均指出了该问题，详见《检察日报》，同。
　　〔8〕莫纪宏教授在给社科院研究生院法律硕士上课时，提出了此项审查标准。莫教授的相关观点可参见《论违宪审查的基准及其学术价值》，载《南阳师范学院学报（社会科学版）》，2007年第11期。
　　〔9〕同〔3〕。
　　〔10〕莫纪宏：《宪法学》，社会科学文献出版社，2004年11月第一版，305页。