章剑生：“有错必纠”的界限

　　一旦行政机关作出的行政决定被认定有“错误”，那么该行政决定必须被纠正。这一思想在国家意识形态上被概括为“有错必纠”原则。与传统政治思维支配下处理“错案”方式不同的是，现代行政法以行政决定效力理论为基础，构建了一套行政决定撤销规则，试图规范行政机关的“纠错”行为。本文以“焦案”为分析对象，以贯穿于《公安机关内部执法监督工作规定》中的“有错必纠”原则为底色，结合“焦案”裁判文书所记载的原告、被告的陈述和法院的裁判理由，试图解释并解决如下问题：（1）最高人民法院在“焦案”之前的态度是什么，它是通过何种载体表现来的，为什么它会有这样的态度；（2）作为指导性案例的“焦案”，其裁判的规范性逻辑是否意味着最高人民法院的态度发生了转变，这种转变的过程是如何展开的；（3）因为“焦案”具有指导性案例的地位，它所形成的上述规则在实务中究竟有多大的普适性范围。
　　从“焦案”中我们不难得知，被告和平区公安分局在撤销056号处罚决定书时，并没有考虑过如下几个问题：（1）056号处罚决定书是否已经产生了实质确定力？（2）如果它已经具有了实质确定力，那么它是否拘束上级公安机关发出“重新查处、重新裁决”的指令？（3）如果有拘束上级“指令”的效力，那么撤销“错误”的处罚决定书应当有何规则可循？等等。上述问题涉及行政法学上行政决定的确定力与撤销规则的法理。
　　在行政法学上，行政决定确定力与撤销规则的学理框架内容大致是，除非构成无效，否则即使行政机关作出的已经生效的行政决定是违法的，对行政机关仍具有不可任意撤销的法效力（实质确定力），只有在遵守如下规则的前提下，行政机关才可以行使撤销权：（1）撤销依据。基于撤销权对行政相对人的不同影响，原则上承认依法行政原则是行政机关行使撤销权的依据；但如果撤销的结果更不利于行政相对人，从保护行政相对人的权益角度，个别性依据就相当必要了。（2）撤销限制。对撤销限制主要是信赖利益保护原则和除斥期间。信赖利益的判定要遵循以下几个要件：第一，行政相对人确信行政决定的存在，所以，行政不作为不会发生信赖利益保护问题。第二，行政相对人的信赖利益值得保护，所以因欺骗等手段获得的利益不属于信赖利益保护之列。第三，经权衡，与撤销违法行政决定所获得的公共利益相比，该信赖利益更值得保护。除斥期间要求行政机关必须在法定期限内行使撤销权，以维护法的安定性。一旦超过除斥期间，行政机关不得行使撤销权。（3）撤销规则。对于授益性行政决定、负担性行政决定和复效性行政决定，必须遵守不同的撤销规则。
　　与本文所涉及的行政决定确定力和撤销规则的学理框架，在行政法学上已经基本成形，在司法实务的个案中也有所体现，可以满足我们今天讨论“焦案”的基本需要。在“焦案”中，法院表现出来的法律立场并没有越出上述学理框架，而公安机关却仍然忠实于传统的“有错必纠”原则；即使是制定、发布《公安机关内部执法监督工作规定》的国家公安部也是如此。那么，从“焦案”中我们是否可以推断，这个学理框架是否已经为司法审查所完全接受，而公安机关或者其他国家机关（包括立法机关）是否仍然囿于“有错必纠”原则来处理“错案”呢？在“焦案”之前，最高人民法院在1998年陕西省咸阳无线电二厂诉咸阳市人民政府确认企业经济性质上诉案中，尚未受到行政决定确定力和撤销规则理论的影响；虽然它在判决理由中未提到“有错必纠”，但“有错必纠”是它处理“错案”的基本立场，否则，此案的裁判就涉嫌没有“法律”依据了。在最高人民法院的相关批复与答复中，我们也可以发现它持有与上述“咸阳案”相同的观点。可见，在“焦案”之前，最高人民法院在行政机关是否有权以及如何撤销被认为是违法行政决定这个问题上，它的法律立场是“有错必纠”原则，而现代行政法上的行政决定的确定力和撤销规则法理尚未影响到最高人民法院。
　　在“焦案”中，我们发现原告焦志刚对本案的一个基本态度是：对治安处罚200元的056号处罚决定书，他是没有异议的，因此他没有在法定期限内申请复议或者提起行政诉讼，该行政处罚决定已经产生了形式确定力。在被告告知他因天津市公安局公安交通管理局反映处罚过轻，所以要重新查处，重新裁决时，他也没有（或许他根本不知道）基于“行政决定的确定力和撤销规则”的法理提出异议。针对被告的答辩，一审法院认为：（1）056号处罚决定书是符合法律规定的；（2）在056号处罚决定书已经生效的情况下随意地自行变更该处罚决定书，程序明显违法；（3）第二次处罚决定（即870号处罚决定书）违反《行政处罚法》第32条第2款的规定。在这里，一审法院裁判理由中“随意地自行变更处罚决定”，已经隐含了行政决定效力理论中的确定力。也就是说，即使被告认为056号处罚决定书违法，那么在它产生了实质确定力之后，也应当遵守撤销规则（程序），但是，被告却“随意地”撤销了056号处罚决定书。可见，一审法院并不认同被告对“确有错误、不适当”的行政处罚决定，可以在“有错必纠”原则下“随意地”撤销。可见，在“焦案”中一审法院对最高人民法院在“咸阳案”、法释〔2003〕第17号“批复”和〔2004〕行他字第5号“答复”中所持的观点并不理会。从二审法院的裁判理由中可以看到，作为下级法院的二审法院对“焦案”的裁判，它也没有遵从最高人民法院以往在个案和批复、答复中表达出来的观点。最高人民法院将“焦案”纳入指导性案例并予以公布，实际上也改变了自己以往在这个问题上所持的观点。因此，“焦案”是最高人民法院在对待现代行政法上行政决定确定力和违法行政决定撤销规则转变态度的一个重要的“指导性案例”。
　　最高人民法院在《人民法院第一个五年改革纲要（19992003年）》中对指导性案例定位于对在下级法院审判类似案例时有“参考”效力。这种同案同判“参考”效力是否能够发生，需要在实务中通过个案来验证。以“焦案”为例，我们发现在“焦案”之后，仍有法院坚持最高人民法院在“焦案”之前的法律立场，“焦案”的同案同判“参考”效果并不显著。如在王秀明不服福清市人民政府治安行政复议决定案中，一审法院在裁判理由中已经表达了“改变不能是随意”的观点，它接近于行政决定的确定力和撤销规则法理。但这并不是它所引用最高人民法院那则“答复”中的内容，在这里毋宁看做是“焦案”对它产生的一点点影响。但是，这一点点影响在二审法院的裁判理由中也被抹去了。一个在“焦案”之前最高人民法院的“答复”内容，构成了“王秀明案”二审法院裁判理由的核心。在这里，我们可以发现与作为指导性案例的“焦案”相比，最高人民法院的“答复”更容易为下级法院所接受。这或许是“指导性案例”是一个新的制度，尚未具有“答复”这样的权威性；也或许是在下级法院的业务考核中，采用最高人民法院“答复”的风险比“指导性案例”要小得多。
　　影响指导性案例“参考”的几个可能因素是：（1）“有错必纠”的社会认同感十分强大。在我们的政治文化中，“有错必纠”的意义并不仅仅在于个案获得了“昭雪”，更重要的是它往往包含了某种政治目标，或者说实现个案的公正处理仅仅是一种手段，目的在于通过个案的“有错必纠”，使得政治上的某种目标获得了社会民众的支持，以达成某种治理手段的合法性。所以，在以裁判的既判力理论支撑下的行政决定确定力和撤销规则法理，因其与“有错必纠”这一中国民众传统法律价值有着直接冲突，即使在上个世纪80年代的《行政法概要》中已经出现，它也一直如水上浮萍，未能在实务的土基上生根发芽。（2）“焦案”没有发展出具有可操作性的规则。指导性案例不是成文法，“同类”、“类似”案件的认定，也不具有或者还没有发展出可操作的具体规则，加之法官们普遍没有掌握判例法中的“区别技术”，的确有相当的客观困难。在法院内部的考核体系中，参考指导性案例判案可能会给办案法官带来极大的风险。与司法解释相比，指导性案例留给法官的解释余地远不如司法解释那样可以“再解释”。因此，既然指导性案例作为一种新制度，尚未发展出具体的操作规则，一旦指导性案例所导出的“法规则”成为某种障碍时，对指导性案例采取视而不见的态度，或许是一种最好的司法“策略”。（3）传统司法理论带来的阻力。指导性案件的“法规范”形成于个案，且有特定的场域，它与离开了个案，且与由特定机关依照事先制定的法规范不同。所以，为了确保裁判走出法院之后“平安无事”，法院明智的做法是不要让自己的裁判与某一个指导性案例联系在一起，以避免他人指责其裁判于“法”无据。
　　章剑生，浙江大学光华法学院教授、博士生导师，法学博士。
　　来源：《中国法学》2013年第2期